La reciente discusión que el país vivió sobre la expansión del riego al sector agrícola requiere una mirada histórica. Este artículo repasa la trayectoria de incorporación del riego agrario en Uruguay para evidenciar cómo los discursos civilizatorios de estas prácticas de “conquista” de la naturaleza se inscriben en una lógica de transformación de bienes comunes en mercancías o commodities1.

El riego agropecuario de gran escala es uno de los mecanismos que expresan dinámicas de sacrificio de cantidad y calidad del agua en Uruguay en forma de subsidio ambiental al agro. El modo de irrigación en un estado capitalista se caracteriza por: a) la presencia de trabajo asalariado y jerarquías establecidas; b) la existencia de niveles de alianza del sector público burocrático con el sector privado agrícola, como dos centros de poder equivalentes2 y c) la emergencia de la ciencia y la tecnología con un lugar privilegiado en esa alianza, cuya tarea consiste en poner a trabajar al agua diseñando modos de extraer todo el dinero que pueda producir3. La introducción del gran riego en un sistema de mercado en Uruguay, en regiones acotadas y especializadas, durante los dos primeros decenios del siglo XX, implicó el diseño, construcción y mantenimiento de infraestructuras de canalización y drenaje. Pero al mismo tiempo supuso transformaciones en la organización social, económica y ecoloǵica de la producción que en conjunto conllevan efectos ambientales.

En términos de las transformaciones sociales, uno de los elementos centrales es la matriz ideológica en torno al papel “civilizador” del gran riego. La incorporación del riego agrario en Uruguay puede presentarse en tres campos, definidos por sus momentos de aparición, pero también por ser espacios relativamente autónomos donde se desarrollan rubros agropecuarios con relaciones sociales y tecnológicas particulares: el riego hortifrutícola, el riego integral en arroz y caña de azúcar y el riego en agricultura, pasturas y forrajes. El regadío a gran escala cambió significativamente lo que se denomina frontera hídrica uruguaya, metáfora sobre los diversos movimientos de los límites en relación a las concepciones, regulaciones y prácticas asociadas al agua. Particularmente, se hace énfasis en el campo agrario en el que sucesivas transformaciones normativas e ideológicas han favorecido procesos de mercantilización del agua en relación con la apropiación privada. La experiencia fundante de este proceso fue el cultivo de arroz. Con su expansión se instala una nueva era en el desarrollo de tecnología, infraestructura, organización social e impacto ambiental asociado al control del agua. Este último vinculado con las grandes transformaciones ecosistémicas que genera el estancamiento de cursos de agua que en su estado natural se caracterizan por el movimiento.

Durante el siglo XX se dieron pasos hacia la consolidación del Complejo Agroindustrial Arrocero, con fuerte estímulo estatal y la constitución de organizaciones en torno a este. En los años 40 y 50 se sancionó la Ley Arrocera y se conformaron la Asociación de Cultivadores de Arroz y la Gremial de Molinos Arroceros. Adicionalmente, se gestó un proceso de toma de decisiones en las regiones donde se desarrollaba fuertemente el riego que precedió al Código de Aguas de 1978 y a la actual gestión participativa del agua: las Juntas Regionales de Riego (JPR). Estas habían sido formalizadas 4, entre otras cuestiones, por la detección de espacios de competencia por el agua. Al momento de la formalización se reconoce como valiosa la experiencia de los “propios administrados”, por lo que son convocados a las JPR las “organizaciones gremiales que agrupan a regantes y propietarios de tierras en las zonas de regadío”. Es así que, ya desde la conformación de las jrr, se muestra una perspectiva de competencias sobre el agua asociada a la propiedad privada y al estado como articulador de estos intereses.

A mediados de los 70, el estado y empresarios privados realizaron grandes inversiones procurando avanzar con los proyectos de incorporación de zonas de humedales (bañados) al cultivo. Entre 1981 y 1983 se construye la represa de India Muerta con la ampliación de los canales principales. Este embalse, en el departamento de Rocha, tiene un espejo de agua de 3.500 hectáreas y una red de canales de aproximadamente 750 kilómetros. Las obras estuvieron enmarcadas en fuertes disputas entre diversos grupos sociales5: el desarrollo de esta infraestructura y su impacto sobre los humedales del este fue uno de los primeros conflictos ambientales del país6.

El resto del decenio de 1980 continuó siendo de impulso al cultivo y al riego. Muestra de ello es el convenio de cooperación técnico-económica entre el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca y el sector privado, la creación de las estaciones experimentales del Instituto Nacional de Investigaciones Agrícolas en este y noreste, la transferencia tecnológica, el reintegro de impuestos a la exportación de arroz -que funcionó hasta 1990-, y la inversión en importantes obras de infraestructura mediante créditos externos, como el Programa de Desarrollo de la Cuenca Arrocera apoyado por el BID7.

En 1997, luego de sucesivos intentos y propuestas previas, que datan de 1982, se sanciona la primera Ley de Riego (núm. 16. 858). Esta iniciativa declara de interés general el riego con destino agropecuario y establece la necesidad de encuadrarlo en técnicas que aseguren la conservación integral de los recursos naturales. A su vez, regula los usos que se derivan del uso privado de las aguas del dominio público con destino a riego, y los derechos que se otorgan a quiénes realicen esos usos, crea las sociedades agrarias de riego como tipo específico de persona jurídica, establece la necesidad de la aprobación para la construcción de obras hidráulicas y asigna al poder ejecutivo la potestad de determinar estímulos económicos a dichas obras. La ley incluyó además un conjunto de normas vinculadas a la expropiación de tierras para la construcción de obras de riego y al perfeccionamiento de servidumbres, creó la Comisión Asesora en Riego y dio nueva formalidad a las Juntas Regionales Asesoras de Riego.

Con el inicio del siglo XXI, continuó el proceso de crecimiento y transformación del sector arrocero, acompañado por políticas públicas8.

En el período 1970-2010 el proceso de crecimiento de las prácticas de riego comenzó a acelerarse, cuadruplicando la superficie bajo este sistema. Este crecimiento se sustentó en el desarrollo del arroz y la caña de azúcar y, más recientemente, también estuvo asociado a la expansión de la agricultura (de soja y maíz), pasturas y forestación9. En esta línea, en último decenio y medio, el estado -representado por el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca y el Ministerio de Economía y Finanzas- reforzó el impulso para que privados de nuevos rubros inviertan en sistemas de riego, mediante renuncias fiscales y líneas de crédito, entre otros mecanismos. Esta expansión del riego es denominada, de forma sugestiva por los actores involucrados, como “el segundo piso de Uruguay”: una metáfora referida a la forma tradicional de crecer en el campo en el país, aumentando la extensión de tierra en propiedad o usufructo. Ahora la apuesta es a concretar la expansión por medio del agua, mediante técnicas de riego. En los primeros años del siglo XXI estamos ante un nuevo parte-aguas en lo relativo a la historia del riego y el agua de uso agropecuario en Uruguay. Si bien la superficie bajo este sistema es una pequeña parte de la superficie agropecuaria -estimada en el 1,2% en la zafra 2016-201710-, el salto que podría preverse produce un escenario agrario novedoso para el país. Y aunque la variación entre 2011-2017 muestra una caída de la superficie regada -explicada por la caída de la superficie de arroz sembrada-, para el caso de los cereales la superficie bajo riego aumentó un 96%11.

En este contexto, en 2017 el parlamento uruguayo aprobó una serie de modificaciones a la Ley de Riego de 1997, que iniciaron un nuevo ciclo en el proceso de acumulación y mercantilización del agua en el país. La primera referencia a la necesidad de actualizar el marco jurídico del riego agrario para incorporarlo a las dinámicas de la especulación financiera fue planteada en un documento de recomendación de políticas para Uruguay elaborado por el Banco Mundial12. Por otra parte, las modificaciones a la Ley de Riego permiten identificar continuidades entre la normativa producida durante los gobiernos neoliberales y las que surgen durante los gobiernos progresistas. La intención de la ley original del año 1997, momento en el que se pretendía abrir todos los sectores de actividad a la participación de la inversión privada, se mantuvo y profundizó durante el ciclo progresista, habilitando la incursión del capital financiero hacia las actividades agropecuarias en una nueva fase (proceso que se suma a la presencia de fondos de inversión en la dinámica del agronegocio y a la compra de tierras). Además, se agregaron instrumentos financieros para promover la realización de las infraestructuras de riego, como la habilitación para la participación de fondos de inversión o las asociaciones público-privadas, entre otras.

Estas modificaciones a la Ley de Riego se hicieron bajo la concepción de “intensificación sostenible” como marco de la política agropecuaria. Según manifiesta el ministro Tabaré Aguerre13, esta “intensificación sostenible […] nos debe permitir ponerle un segundo piso a la producción de este país sobre la base de la ciencia, la tecnología y la innovación”14. Dicho de otro modo, las modificaciones a la Ley de Riego buscan una expansión de la frontera agrícola a partir de la ampliación de la frontera hídrica. El riego en esta nueva etapa se articula sobre las experiencias del siglo XX con novedades en términos de infraestructuras, organización socio-espacial y arquitectura de gestión. Se presenta como un tipo de práctica de carácter suplementario, que permitiría aumentar y estabilizar rendimientos haciendo frente al cambio y variabilidad climática. Su adopción, al igual que la prédica del siglo XIX y XX, distinguiría a productores/as de avanzada de los/as que posiblemente queden por el camino. Este proceso no puede pensarse separado de su marco de puesta en práctica: el agronegocio.

1 Este texto forma parte de un artículo en coautoría con Martin Sanguinetti y Carlos Santos de próxima aparición.

2 Les une una concepción ideológica: los ríos son medios de control sobre las personas y no habría valor intrínseco en el agua o ninguna integridad a respetar, dado que el agua se entiende como una mercancía

3 Caracterización propuesta por Worster en su análisis para el oeste de los Estados Unidos. Donald Worster, 1985, Rivers of Empire. Water, Aridity, and the Growth of the American West, Nueva York, Oxford University Press.

4 Decreto del poder ejecutivo número 442/970 del año 1970.

5 Guillermo Scarlatto, 2003, “Ordenamiento territorial y desarrollo sostenible. Los problemas en el caso del arroz en Uruguay”, Gestión ambiental de los humedales de la Cuenca de la Laguna Marín, vol. 28, Montevideo, CIEDUR.

6 Carlos Santos, 2017, “Conflictos ambientales en Uruguay: bases para una discusión”, Observatório dos Conflitos do Extremo Sul do Brasil e Uruguai, Caio Floriano e Carlos Machado (compiladores), Río Grande, Universidad Federal de Río Grande.

7 ACA, 2017, “Hitos del cultivo de Arroz en Uruguay”, Revista Arroz, vol. 89, pp. 30-31. Raúl Latorre, 1991, “Los actores sociales en los nuevos complejos industriales. Los grupos sociales del arroz en el Uruguay”, Nuevos y no tanto: los actores sociales para la modernización del agro uruguayo, Diego Piñeiro (editor), Montevideo, CIESU- Ediciones de la Banda Oriental.

8 Algunas de las políticas destinadas al sector fueron la creación y otorgamiento del Fondo de Financiamiento y Reconversión de la Actividad Arrocera (FFRAA) para paliar el endeudamiento privado; se extiende el Programa de Electrificación a toda la región arrocera del país; se firma un convenio con la Universidad de la República para investigación. Asimismo, se instala el Consejo de Salarios para trabajadores de Arroz, entre otros.

9 Alicia Failde, Carlos Peixoto, Enrique Estol y Alfonso Preve, 2013, “Estudio sobre riego agropecuario en Uruguay”, Anuario OPYPA, Montevideo, mgap.

10 mgap-diea, 2018, Informe sobre Riego en Uruguay – Trabajos Especiales N° 354, Montevideo, mgap-diea.

11 Ibid.

12 Kate Kennedy, Holger Kray y Rémi Trier, 2015, “Intensificación sostenible de la agricultura: aumento del acceso a soluciones inteligentes desde el punto de vista del clima”, Notas de Política. Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020, Documentos del Banco Mundial, Montevideo, Banco Mundial.

13 La figura de Tabaré Aguerre implicó una novedad en el elenco de gobierno del segundo período del Frente Amplio, bajo la presidencia de José Mujica. Su ingreso al gabinete implicó la primera irrupción en los gobiernos de izquierda de un ex dirigente de una gremial de empresarios rurales. Aguerre había sido presidente de la Asociación de Cultivadores de Arroz entre 2006 y 2009, con trayectoria en la gremial desde los años 80. El exitoso empresario capitalista desentonaba un poco en el gabinete conducido por el ex guerrillero Mujica. El perfil de su gestión le llevaría a contar con la valoración positiva de Tabaré Vázquez para confiarle la continuidad de la secretaría de Estado en el tercer gobierno del Frente Amplio.

14 Palabras del Ministro de Ganadería, Agricultura y Pesca, Tabaré Aguerre, durante el acto de asunción de la secretaría de estado, 2 de marzo de 2015. Acceso: http://archivo.presidencia.gub.uy