Desde el año 2018 está vigente en Uruguay una nueva Ley de Riego con Destino Agrario que implica la participación del capital financiero como dinamizador de la actividad. El presente texto explora la evidencia inicial de los efectos de la ley, identificando las solicitudes de embalses amparadas en la nueva norma, el volumen aproximado de agua implicada y los rubros principales para los cuáles están destinados.

A fines de 2017 el Poder Ejecutivo promulgó la Ley N° 19.553, que estableció una serie de modificaciones a la Ley de Riego con Destino Agrario (Ley N° 16.858) que estaba vigente desde 1997. Esta nueva ley surgió a partir de una serie de recomendaciones políticas establecidas por organismos financieros internacionales. La primera referencia a la necesidad de actualizar el marco jurídico del riego agrario con la finalidad de incorporarlo a las dinámicas de la especulación financiera fue planteada por un documento elaborado por el Banco Mundial. Allí se planteaba la posibilidad de incorporar el riego en los cultivos de cereales de verano, los sistemas de producción de oleaginosas y los pastos para granjas lecheras y cría de ganado, a fin de aumentar la productividad y estabilizar la producción, al disminuir la sensibilidad al estrés hídrico. 

Desde 2012 el Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca (MGAP) trabajó en una propuesta de riego basada en antecedentes internacionales proporcionados por el propio Banco Mundial. Estos elementos fueron plasmados en la nueva ley de la siguiente manera. Por una parte, se crea la figura de las Sociedades Agrarias de Riego (SAR), incluyendo dentro de sus objetos no sólo el uso, manejo y aprovechamiento de agua -existentes desde la ley de 1997- sino también el drenaje. Por otra, se establece la creación de la figura de los Operadores de Sistema de Riego, es decir las personas físicas o jurídicas encargadas de la gestión de entrega del agua y del cobro del precio por el uso del recurso y el cobro de un precio por el agua (y por los servicios de explotación, conservación y administración de las infraestructuras de riego). Aunque esta práctica ya se desarrollaba con anterioridad, por ejemplo en el riego de arroz, adquiere ahora nuevas dimensiones.

Estas modificaciones buscaron una expansión de la frontera agrícola a partir de la ampliación de la frontera hídrica. El riego en esta nueva etapa se articula sobre las experiencias del siglo XX con novedades en términos de infraestructuras, organización socio-espacial y arquitectura de gestión. Se presenta como un tipo de práctica de carácter suplementario, que permitiría aumentar y estabilizar rendimientos haciendo frente a la variabilidad climática. Su adopción, al igual que la prédica del siglo XIX y XX, distinguiría a las empresas agropecuarias de avanzada de aquellas que posiblemente queden por el camino.

La Ley de Riego incluyó mecanismos financieros para promover la realización de las infraestructuras de riego (la habilitación para la participación de fondos de inversión o las asociaciones público-privadas, entre otras). La fundamentación de la Ley plantea que esta intensificación, de carácter “sostenible”, permitirá aumentar el uso del riego en cultivos de soja, maíz y trigo, rubros que en gran medida son llevados adelante por grandes empresarios vinculados al agronegocio. Esta expansión de la frontera agrícola a partir de la ampliación de la ‘frontera hídrica’ lo que busca es aumentar la producción en general, sabiendo que su resultado implica el beneficio productivo de los sectores que han protagonizado la acumulación de la riqueza agrícola en las últimas dos décadas (Santos y González, 2021).

Entre 1970 y 2010 el proceso de crecimiento de las prácticas de riego comenzó a acelerarse, cuadruplicando la superficie bajo este sistema. Este crecimiento se sustentó con base en el desarrollo del arroz y la caña de azúcar y más recientemente también asociado la expansión de la agricultura tradicionalmente de secano (soja y maíz), las pasturas y la forestación. En los primeros veinte años del siglo XXI estamos ante un nuevo parte-aguas en lo relativo a la historia del riego y el agua de uso agropecuario en Uruguay. Si bien la superficie bajo este sistema es aún una pequeña parte de la superficie agropecuaria -1,2 % en la zafra 2016-2017-, el salto que podría preverse produce un escenario agrario novedoso para Uruguay. Si bien la variación entre 2011-2017 muestra una caída de la superficie regada -explicada por la caída de la superficie de arroz sembrada-, para el caso de los cereales la superficie bajo riego aumenta un 96%. Veamos a continuación que ha sucedido desde la puesta en marcha de la nueva Ley de Riego, aprobada en 2017.

Las solicitudes de embalses 2018-2021

Para la identificación de las solicitudes de embalses amparadas en la nueva norma, se realizó una base de datos a partir de la sistematización de la información disponible en el Diario Oficial (del 12 de noviembre de 2018 al 4 de octubre de 2021). En los anuncios del Diario Oficial se comunica la ubicación del embalse, los padrones afectados por la obra, la persona física o jurídica solicitante, el volumen de agua embalsada y el uso productivo de la misma. Con dicha información se realizaron gráficas y tablas que dan cuenta de los porcentajes de agua embalsada por departamento, la cantidad de embalses por departamento y los usos productivos predominantes.

Con respecto al número de embalses por departamento, Tacuarembó y Artigas concentran el mayor número con un 12 por ciento cada uno. Si ajustamos este dato por el volumen solicitado de agua, sumando el total de los volúmenes de embalses presentes en cada departamento, Durazno y Soriano concentran un 32 por ciento. 

Con respecto al destino productivo del agua embalsada fue necesario generar nuevas categorías a partir de la información disponibles en el Diario Oficial. Las categorías expuestas allí no son exhaustivas, a la vez que algunos rubros productivos aparecen en más de una categoría, dificultando su análisis. Para la realización de este análisis preliminar generamos tres categorías: Arroz; Soja, Maíz y oleaginosas; Agrario (sin especificar). El Arroz es el mayor destino productivo de los embalses ajustado por volumen de agua solicitado: un 57 por ciento del total de los 241.951.786 de metros cúbicos de agua solicitados en el período analizado. La categoría Agrario (sin especificar) concentra un 37 por ciento, mientras que Soja, Maíz y oleaginosas casi un 3 por ciento.

Uruguay es un país con un claro perfil exportador de agua. Los cinco rubros más importantes de exportación son muy intensivos en el consumo de agua (celulosa, lácteos, soja, carne vacuna y arroz). 

Con los datos del relevamiento de las solicitudes de autorización de embalses de agua con destino a riego podemos destacar tres grandes ejes, que deberán ser abordados en futuras investigaciones que profundicen en estos aspectos. 

En primer lugar, los datos preliminares introducen nuevos elementos respecto a la discusión en torno al destino del riego agrario (alimentos versus commodities). En este sentido, parece refutar el argumento utilizado durante la discusión de la nueva Ley de Riego, que sostenía que era una necesidad para “los pequeños productores” y que era una ley de interés para la agricultura familiar. Podemos hablar de una concentración perversa en la actividad agropecuaria: una política impulsada en supuesto beneficio de la pequeña producción reafirma la tendencia dominante de la concentración empresarial y económica del sector a partir del modelo del agronegocio. 

Por otro lado es necesario observar los efectos de la nueva política sobre la calidad del agua. La contaminación de los cursos de agua principalmente por los aportes de nutrientes se ha convertido en el principal problema en relación con la potabilización para consumo humano. Los sistemas productivos demandantes del agua en los nuevos embalses son los cultivos anteriormente denominados de secano (maíz, trigo, soja, por ejemplo) que en su cuenca productiva histórica utilizará el agua para expandirse (Departamento de Soriano, cuencas de los ríos San Salvador y Negro, afluentes del Río Uruguay) y en una nueva frontera agrícola utilizará el agua para consolidarse (Departamento de Durazno, cuencas de los ríos Yi y Negro). Es aquí cuando cobra vigencia la idea de una frontera hídrica que se expande y consolida una forma de producción, pero también una forma de concentración económica y de extracción de valor de la naturaleza que es apropiado de manera privada.

[1] Kate Kennedy, Holger Kray y Rémi Trier, 2015, “Intensificación sostenible de la agricultura: aumento del acceso a soluciones inteligentes desde el punto de vista del clima”, Notas de Política. Uruguay: desafíos y oportunidades 2015-2020, Documentos del Banco Mundial, Montevideo, Banco Mundial.

[2] Kennedy et al. op. cit., p. 175.

[3] Alicia Failde, Carlos Peixoto, Enrique Estol y Alfonso Preve, 2013, “Estudio sobre riego agropecuario en Uruguay”, Anuario OPYPA, Montevideo, mgap.

[4] MGAP-DIEA, 2018, Informe sobre Riego en Uruguay – Trabajos Especiales N° 354, Montevideo

[5] Idem