El acceso universal al agua potable y al saneamiento aparece como preocupación en los discursos de todos los gobiernos y en los programas de organismos internacionales. Este artículo presenta los riesgos para el acceso adecuado a estos servicios producto volverlos tan caros que se excluiría a buena parte de los hogares con bajos recursos1.

Contar con agua y saneamiento universal a bajo precio es una prédica repetida por todos los gobiernos y organismos internacionales. Es de hecho unas de las metas del milenio del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, del cual Uruguay es parte. Sin embargo, en saneamiento se está muy lejos de cumplir la meta a la que se comprometió nuestro país para 2030, que consta de lograr la conexión universal a redes con mejora de efluentes2. En agua potable sí se cuenta con una cobertura casi universal, pero en este artículo queremos mostrar algunos riesgos que podrían atentar contra un acceso adecuado para ambos servicios, producto de volverlos tan caros que excluirán a un conjunto importante de hogares con bajos recursos. Dicha asequibilidad está en riesgo debido a la estructura tarifaria, a la forma que se concibe la empresa pública y el aumento del deterioro del agua bruta debido al uso intensivo del suelo por la agricultura de monocultivo, la silvicultura y la ganadería intensiva.

Al contrario del imaginario, la producción y distribución de agua potable en nuestro país tiene más historia de empresa privada que de empresa pública. Actualmente esa tarea es realizada por el ente Obras Sanitarias del Estado (OSE), creado en 1952 y encargado de la producción y distribución de agua potable para todo el territorio nacional y del saneamiento para todo el país con excepción de Montevideo, donde está a cargo de la Intendencia. Luego de un proceso de privatizaciones en la década del noventa, con el plebiscito del año 2004, impulsado por organizaciones sociales nucleadas en la Comisión Nacional en Defensa del el Agua y la Vida (CNDAV), el estado volvió a tener el monopolio de producción y distribución de agua potable y saneamiento. Cabe decir que la empresa pública cumple con tener la casi totalidad de la población conectada a la red de agua potable en sus hogares (96%), con los estándares de calidad admitidos y de manera ininterrumpida. La gran mayoría de los usuarios tienen micromedidores, por lo que pagan individualmente el agua que consumen (OSE, 2018).

No obstante lo anterior, la era de privatizaciones de los noventa no solo impactó en quien produce y distribuye el agua, sino en cómo debe hacerlo la empresa pública. Desde 1992 hasta la actualidad, OSE aplica lo que Bertino et al. (2012) denominan “realismo tarifario”, es decir, los ingresos operativos de la empresa cubren todos sus costos operativos y financian las inversiones. Teniendo en cuenta esa información puede pensarse el vínculo que existe entre el deterioro del agua, los costos de potabilizar, las inversiones y el nivel tarifario. Es decir, dado que se aplica el “realismo tarifario”, el deterioro del agua demanda inversiones en nuevas tecnologías y gastos operativos mayores para potabilizar agua en peor estado, costos que se trasladan directamente al nivel tarifario. Así, quien paga el deterioro es la población usuaria del agua potable y el saneamiento3.

En los últimos años, algunos eventos relacionados con la calidad del agua potable pusieron de manifiesto este vínculo. En 2013 se registró en Montevideo un incremento de la turbiedad y mal olor en el agua potable. Un episodio similrar se constató ese mismo año en la Costa de Oro de Canelones por parte de la población de la zona, debido a problemas en la Laguna del Cisne4. En 2015, al final de la temporada turística en Punta del Este, hubo un gran escándalo por el mal olor y turbidez en el agua debido a problemas de contaminación en la Laguna del Sauce. En el año 2019, se constató en plena temporada turística presencia de cianobacterias en toda la costa uruguaya. Estos eventos han evidenciado un hecho que muchos informes técnicos ya advertían: deterioro en la calidad del agua bruta.

Con el fin de garantizar agua potable OSE incorporó nueva tecnología que generó gastos de inversión. Por otro lado, se hizo necesaria la compra de carbón activado en mayor cantidad y de mejor calidad en relación con el que se usaba anteriormente. Esta nueva tecnología y la mayor demanda de insumos repercute en los costos operativos de la empresa y, por tanto, como ya se dijo, en el nivel tarifario tarifas.

En el 2008 la compra total de carbón activado fue de algo más de 3 millones de pesos (pesos constantes 2019) y tenía un peso insignificante los costos operativos (0.27%). Luego del año 2011 esta situación comenzó a cambiar, coincidentemente con la presencia de cianobacterias en el agua utilizada para producir agua potable. Hubo momentos de mayor intensidad, dependiendo de los eventos climáticos, como en 2015 cuando pasí a ser un gasto de más de 94 millones de pesos (pesos constantes 2019) y a tener un peso significativo en la estructura de costos (en el entorno del 6%).

Es muy difícil ver una causalidad directa entre los problemas del agua bruta y la evolución tarifaria, de hecho existen otras variables determinantes que explican su evolución, como las inversiones, el costo de la mano de obra y el mantenimiento del servicio tanto de agua como de saneamiento. No obstante esta precaución, se pueden asimilar algunos de los sucesos del deterioro del agua bruta antes comentados con la evolución de la tarifa.

Para analizarlos es necesario comprender que no hay una tarifa de agua, sino que existe una estructura tarifaria que depende de varias características: del tipo de cliente (residencial, comercial, industrial y organismos públicos), del lugar geográfico (distinguiendo la zona balnearia y Maldonado del resto del país), del tipo de conexión que contrata (según el diámetro de la conexión) y de la cantidad que consume. Haciendo foco en la tarifa residencial de agua, puede verse que los costos mensuales del servicio tienen un costo fijo al que se suman los primeros 10m³, que se pagan se consuman o no. Luego, el costo variable tiene el mismo costo unitario para los primeros 15m³, pero superada esa cantidad se incrementa progresivamente.

Un primer evento asociado con los costos de potabilizar el agua puede verse en el decreto tarifario de febrero del 2007. En esa oportunidad se cambió la lógica de facturación del consumo excedentario a los 15m³, pasándose a usar el valor del máximo tramo consumido como precio unitario y no como el precio que corresponde a cada tramo por el valor consumido. Esta forma de cálculo hace que el precio final del agua sea mayor que antes, ya que se paga todo el excedente a 15m³ al precio del tramo mayor consumido.

Otro episodio de aumento de la tarifa con cambios en la estructura ocurrió en el pliego tarifario de enero de 2016. A partir de ese momento se comenzó a cobrar un sobrecargo en el cargo fijo a aquellos usuarios residenciales que se pasaran de los 15m³ en su consumo promedio anual. Es decir, si en el año calendario anterior (enero-diciembre) el usuario en promedio consumió más que 15m³, en todo el año corriente debe pagar un plus a su cargo fijo mensual. En el momento que se aplicó, este cambio significó aumentar el cargo fijo en un 41% para el caso de Montevideo e interior y en un 21% para el caso de Maldonado y zonas balnearias5.

En el pliego tarifario de 2017 el gobierno incrementó la tarifa, pero los costos fijos lo hicieron un 7,3% más, debido a la necesidad de inversiones y el aumento de los costos operativos asociados al deterioro del agua bruta. A este aumento diferencial el Ministro de Economía de la época, Danilo Astori, le llamó “tasa ambiental”. Este incremento hizo que los costos fijos aumentaran un 32% en términos reales para todo el territorio. Sin embargo, esta tasa tiene una dirección contraria de lo que sería una tasa ambiental, ya que recae sobre los afectados y no sobre quienes contaminan. Esto es injusto desde el punto de vista social y económico, pero además, da una señal negativa a quienes contaminan, ya que no desincentiva sus prácticas en tanto los costos recaen sobre toda la población y no sobre ellos específicamente.

Con fines analíticos presentamos en el gráfico que sigue la evolución del costo del agua potable, tomando un consumo de 15m³ por hogar. Esa cantidad de agua por mes estima un consumo de 5m³ por persona en un hogar de 3 miembros. No es la idea de este texto establecer que ese umbral es el correcto. Se toma ese monto porque es el usado en las estimaciones de la URSEA6 para nuestro país y porque tres personas por hogar es el promedio país según la Encuesta Continua de Hogares (ECH, 2019).

Gráfico: evolución del precio de 15m³ de agua potable (pesos constantes 2019)7

Elaboración propia. Fuente: decretos tarifarios, e INE para el IPC

Puede verse así como el aumento de costos repercute en el pago del agua. En particular se identifican con claridad los eventos antes enumerados sobre los aumentos del valor de los 15m³ de agua potable. Una de las primeras conclusiones es que el costo de 15m³ de agua potable se encuentra en sus niveles más altos del período 1975-2020. El servicio de agua potable es un bien cuyo consumo es poco sensible al precio debido a que es esencial para la vida. A su vez, los hogares más ricos podrán consumir más agua dado que pueden comprar más, pero este aumento de la demanda es menos que proporcional a los ingresos, y de hecho es posible pensar que tenga un límite. Por otro lado, el consumo de agua tiene pocas economías de escala a la interna del hogar, siendo proporcional a la cantidad de personas que integran el mismo.

Estas dos ideas pueden verse analizando brevemente el cuadro construido con la Encuesta de Gastos e Ingresos de los Hogares (INE, 2016-2017) y con el pliego tarifario vigente para el año 2017. A partir de esta encuesta se puede saber el nivel de ingresos de los hogares, la cantidad de agua que pagaron por mes y la cantidad de personas que viven en el hogar. Con esa información se ordenan los hogares desde el más pobre al más rico, y se considera a la población en deciles.

Cuadro: cantidad de personas por hogar, costo teórico del agua tomando 5m³/persona, costo empírico del pago de agua, ingreso del hogar y el peso del agua en el pago de agua según decil de ingreso per cápita

(1) Se toma el ingreso del hogar sin valor locativo. Para la construcción de los deciles se usa ese ingreso y se toma el ingreso per cápita.

(2) Es a pesos corrientes de la encuesta realizada desde noviembre del 2016 a octubre 2017.

(3) Estimado desde el dato del consumo con el pliego tarifario 2017. Este dato se realiza con la tarifa de todo el país, por no poder desagregar en la EGIH a las zonas balnearias.

El cuador anterior permite ver cuánto dinero efectivamente pagan en promedio los hogares de agua según el decil. Una primera conclusión es que las personas de los hogares del 20% más ricos tienen consumos de agua de casi 6m³ por persona, mientras que los del 20% más pobres consumen menos de 3m³, mostrando desigualdades en el consumo. A su vez, dado que los hogares más pobres son más numerosos -y aunque existen desigualdades en el consumo-, estos hogares gastan más dinero que los más ricos a la hora de pagar el agua potable. Es decir, las personas de los hogares más pobres adaptan su consumo a la baja, pero igualmente gastan más dinero que las persona más ricas a la hora de pagar el agua potable. Se puede afirmar entonces que la estructura tarifaria genera subsidios cruzados negativos entre los hogares.

Por otro lado, si miramos el peso del pago del agua en los ingresos del hogar, puede verse que los hogares más pobres destinan cerca del 3% de sus ingresos a pagar el agua potable, mientras que el 10% más rico destina el 0,5% en promedio.

La sociedad subsidia a través de la tarifa del agua potable el deterioro del agua bruta y al mismo tiempo este pago se distribuye de manera desigual entre la población. Los hogares más pobres se hacen cargo en mayor proporción del pago de este deterioro porque pagan más dinero que los más ricos por el servicio de agua potable. A su vez, cuando se mira el esfuerzo que realizan en relación a los ingresos que perciben, el promedio del decil más pobre destina cerca del 3% de sus ingresos para adquirir agua potable, sin considerar el saneamiento. Por otro lado, esta una injusticia en cantidad y calidad, ya que a medida que el agua se vuelve más cara las personas toman decisiones costosas para ellas y para la sociedad, ajustando a la baja el consumo (como se ve empíricamente en el cuadro), robando agua8 o utilizando fuentes no confiables de agua. Por otro lado, de cumplirse las metas de mejoras en el servicio de agua potable y de saneamiento para 2030, la precio de este servicio intensificará el problema de acceso a pesar de que el recurso esté disponible.

1 Martín Sanguinetti es integrante de la cooperativa de trabajo Comuna. Este texto es producto de un trabajo colectivo junto a María Noel González y Carlos Santos de próxima publicación y de un trabajo realizado en 2020 de Comuna con FFOSE, esto puede verse en: https://cooperativacomuna.uy/el-servicio-de-agua-potable-en-uruguay-su-principal-proveedor-y-el-modelo-tarifario/

2 El servicio de saneamiento por alcantarillado en Montevideo es brindado por la Intendencia, en este caso el alcance es del 78% de la población, y las aguas casi sin tratamiento son volcadas mar adentro en el Río de la Plata. Para el caso del interior, el servicio alcanza algo más del 50% de la población urbana, y el 78% de estas aguas cuentan con tratamiento antes del vertido, Plan Nacional de Saneamiento (2019).

3 Por el servicio de saneamiento se paga un costo fijo, y luego un costo variable que es equivalente al costo del agua potable, por tanto, un mayor costo de potabilización, también repercute sobre el pago del servicio de saneamiento.

4 Esta laguna provee de agua potable a la zona balnearia que va desde Neptunia hasta Parque del Plata.

5 En las zonas balnearias el costo fijo es el doble que el resto del país, por eso el peso del aumento es menor en esta región. A su vez, en particular Maldonado además paga un mayor costo variable que el resto del país.

6 La Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua. El documento se puede encontrar en: http://www.ursea.gub.uy/

7 Para algunos años no contamos con el decreto tarifario por esa razón faltan datos.

8 Las tomas ilegales de agua según la ENGIH rondan el 4% del total de los hogares. En todos los deciles de ingresos se registran robos de agua, pero en el decil más pobre el 18% tiene agua potable de la red de OSE y no la paga, mientras que en el decil 10 estos casos son el 0,4%.