Después de la disolución del Grupo de Trabajo por Verdad y Justicia
Comentarios sobre la Ley Nº 19.822 que comete la búsqueda de personas detenidas desaparecidas a la Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo.
1. El Proyecto del Gobierno
El 12/8/2019 el Poder Ejecutivo remitió a la Asamblea General un proyecto de ley con su correspondiente exposición de motivos, por el que se comete a la Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo (INDDHH) la “búsqueda de detenidos desaparecidos en el marco de la actuación ilegítima del Estado ocurrida entre el 13 de junio de 1968 y el 26 de junio de 1973, así como durante el terrorismo de Estado desplegado entre el 27 de junio de 1973 y el 28 de febrero de 1985”.
En la exposición de motivos se expresa que “acercándose el cumplimiento del período de gobierno, el Poder Ejecutivo entiende necesario dar un paso en el desarrollo y consolidación institucional en la materia, que permita cumplir cabalmente con la responsabilidad estatal pendiente que conlleva dar una respuesta satisfactoria a las familias de los detenidos desaparecidos, dentro y fuera de fronteras”.
Más adelante dice: “La experiencia acumulada hasta la fecha, que transcurre por diferentes ejercicios que -por múltiples razones- resultaron insuficientes o inadecuados para alcanzar la investigación de la verdad sobre las circunstancias de desaparición y la ubicación de los restos, indica que debe asumirse la necesidad de conferir tal mandato a un espacio con solidez y permanencia institucional que, por su autonomía e independencia dentro de la estructura estatal, garantice el avance objetivo en la búsqueda de la verdad de lo acaecido con el destino de los detenidos desaparecidos (…) el proyecto de ley que se pone a consideración del Poder Legislativo innova en la solución institucional y propone designar para este trascendente cometido a una institución autónoma del Poder Ejecutivo”.
El 4/9/2019, el proyecto obtuvo la media sanción de la Cámara de Senadores con los votos del Frente Amplio, el Partido Nacional y el Partido Independiente [2]. Y el 12/9/19 se sancionó la ley en la Cámara de Representantes.
El 18/9/2019 quedó promulgada por el Poder Ejecutivo la Ley 19.822.
El art. 1 de la ley reza: “Cométese a la Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo (INDDHH) la búsqueda de las personas detenidas y desaparecidas en el marco de la actuación ilegítima del Estado ocurrida entre el 13 de junio de 1968 al 26 de junio de 1973, así como durante el terrorismo de Estado desplegado entre el 27 de junio de 1973 al 28 de febrero de 1985.
La tarea que se comete comprende la investigación de la verdad sobre las circunstancias de la desaparición y la ubicación de los restos”.
La iniciativa gubernamental -nacida luego del inocultable fracaso del Grupo de Trabajo por Verdad y Justicia (GTVJ) creado por el presidente Tabaré Vázquez en 2015-, contó con el previo apoyo de varias organizaciones sociales. La propia Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo expresó su opinión favorable.
Semanas después de la aprobación de la Ley 19.822, la Asociación de Madres y Familiares de Detenidos Desaparecidos, celebró el respaldo a la ley por parte de los “partidos con representación parlamentaria” con los que se reunió previo a la instancia electoral del 27 de octubre. Esta actitud de los candidatos presidenciales de los cuatro partidos políticos con los que la organización se reunió, se reveló en “el compromiso de otorgar el presupuesto necesario para hacer viable la formación y actuación del equipo de investigación y búsqueda concreta, de respaldar las potestades que la ley le otorga y de impartir las directivas pertinentes para que todas las instituciones del Estado cumplan a cabalidad con la entrega de información” [3].
2. La (breve) discusión en el Parlamento
En ocasión del tratamiento del proyecto de ley en la Cámara de Senadores, el senador Rafael Michelini (Frente Amplio) afirmó que la ley pretende “dar una institucionalidad para seguir buscando los restos de los desaparecidos (…) Este proyecto de ley refiere a las víctimas y a la piedad para con ellas y sus familiares”. ¿Por qué a la INDDHH? se pregunta el senador. Y se responde: “Porque si estamos todos de acuerdo, lo mejor es sacar este asunto de cualquier institución u organismo que tenga carácter político”.
El senador Pablo Mieres (Partido Independiente) dijo en la instancia parlamentaria: “Hemos tenido la posibilidad de contactar a los familiares para corroborar que, efectivamente, hay una opinión muy favorable a esta solución (…) Yo no quiero que las cosas estén colgadas de Presidencia de la República; quiero que las cosas estén institucionalizadas en las instituciones del Estado o, como en este caso, en la Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo, en esta institución pública, que es política, como todo es político”.
La senadora Constanza Moreira (Frente Amplio), a su turno, expresó: “hoy vamos en dirección correcta, aunque sea en una partecita. Por lo menos, institucionalizamos la búsqueda de información con relación a los detenidos desaparecidos en la Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo, que tanto costó armar (…) si la Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo no es competente en la materia, ¿quién lo será, no?, porque está en su propio nombre: Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo”.
El senador Charles Carrera (Frente Amplio) afirmó: “no le estamos dando cometidos nuevos a la Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo, sino que le estamos reconociendo la especialización que tiene en nuestro país y le estamos diciendo que estos, que sí serían cometidos nuevos, están relacionados con esa especialización en materia de defensa y promoción de los derechos humanos en toda su extensión”. Y luego caracterizó el “nuevo” cometido a cargo de la INDDHH: “será ejercido como función administrativa”.
En comisión de la Cámara de Representantes, Ope Pasquet (Partido Colorado) sostuvo: “Para esta materia de detenidos desaparecidos se creó hace poco (…) una fiscalía especial para investigar los delitos de lesa humanidad. Esa fiscalía especial está trabajando intensamente y está obteniendo resultados, según resulta de la lectura de su página web, donde da cuenta de que hasta la fecha ha intervenido en una serie muy importante de casos. Entonces ¿por qué hay que cometer esta tarea a la Institución Nacional de Derechos Humanos, cuando hay un sistema de justicia que debe entender en esto, y cuando se creó hace poco una fiscalía especial que tiene todos los poderes para investigar delitos de lesa humanidad? Me parece que para fundamentar esto, primero hay que explicar por qué no alcanza con la fiscalía. ¿Cuál es el problema? ¿Dónde están las insuficiencias, las carencias? Si no, parece una atribución carente de fundamento”.
Y más adelante, agregó: “Adviértase la gravedad que tiene esto. Vamos a tener dos sistemas orgánicos distintos actuando sobre los mismos casos, con la consecuencia posible de interferencias entre ellos, de choques institucionales y de resultados eventualmente contradictorios, con todo lo que eso significa para el prestigio de las instituciones y para la orientación general de la opinión pública”.
El diputado Pablo González (Frente Amplio) replicó sobre esta última objeción, que “el proyecto se establece que la Institución va a colaborar con la fiscalía. Entonces, tampoco veo que se entorpezca el trabajo de la fiscalía ni de la justicia en general, que va a ser la que va a fallar, como lo ha venido haciendo. La que dicta sentencia es la justicia. Ningún otro organismo dicta sentencia. Simplemente se aporta a la justicia la información sistematizada y ordenada que se pueda conseguir por diferentes vías. Eso es lo que están haciendo los organismos que ya se han encargado de estos temas en el transcurso de este tiempo” [4].
3. Los Cometidos del GTVJ que transfieren a la INDDHH
El decreto de creación del GTVJ (131/2015) estableció lo siguiente: (Creación, denominación y cometidos). Créase el Grupo de Trabajo por Verdad y Justicia. Éste tendrá como propósito esencial investigar los crímenes de lesa humanidad cometidos por agentes del Estado o quienes, sin serlo, hubiesen contado con la autorización, apoyo o aquiescencia de éste, dentro o fuera de fronteras, en el marco de la actuación ilegítima del Estado y el terrorismo de estado, durante los períodos comprendidos entre el 13 de junio de 1968 hasta el 26 de junio de 1973 y del 27 de junio de 1973 hasta el 28 de febrero de 1985 (Ley N° 18 596 del 18 de setiembre de 2009 (inciso 1 del art. 1) [5] .
Es decir que su cometido era mucho más amplio que “las circunstancias de la desaparición y la ubicación de los restos”. De modo que una vez disuelto el GTVJ y dado que la investigación de los crímenes de lesa humanidad, en particular la situación de las personas ejecutadas y las personas torturadas, no se traslada a la INDDHH, esta tarea, en tanto objeto de indagatoria administrativa específica, quedó por el camino. Así lo precisó el coordinador del GTVJ Felipe Michelini, quien afirmó que la intención del gobierno era “trasladar algunos de los cometidos, no todos” [6].
Está claro que la investigación criminal es cometido constitucional y legalmente atribuido al Poder Judicial y a la Fiscalía General de la Nación en el ámbito de sus respectivas competencias, contando con el auxilio investigativo del Ministerio del Interior. Pero entonces debe quedar claro también que la preocupación del Poder Ejecutivo en cuanto a una nueva institucionalidad no hace referencia a la completa y exhaustiva investigación de la totalidad de los crímenes de la dictadura (desapariciones, homicidios, torturas) sino solo a “las circunstancias de la desaparición y la ubicación de los restos”.
Adicionalmente, transformar el “trabajo por la verdad y la justicia”, en la búsqueda de personas detenidas desaparecidas, paradojalmente, no parece contribuir a la mejor investigación del paradero de éstas. El itinerario de la desaparición no puede develarse sin una investigación comprensiva de la totalidad de la ingeniería terrorista estatal. Por lo que la fragmentación del objeto a investigar -que la ley determina por imperativo del objeto que constituye el cometido transferido a la Institución-, no es un método de búsqueda que se revele, prima facie, como adecuado y eficaz.
Por otro lado, la ley no tiene previsión alguna relacionada directamente al ejercicio adecuado y eficaz de la pretensión punitiva estatal contra autores, coautores y cómplices de crímenes de lesa humanidad.
4. ¿La búsqueda de detenidos desaparecidos es un cometido de la INDDHH ya previsto en su ley de creación?
La distribución legislativa de cometidos y atribuciones jurídicas entre entes estatales debe enmarcarse en las reglas establecidas por la Constitución de la República. Por ejemplo, la enseñanza pública será “regida por uno o más Consejos Directivos Autónomos” (art. 202), el mando superior de las Fuerzas Armadas lo debe ejercer el Presidente de la República actuando con el ministro respectivo (numeral 2 del art. 168), el gobierno y la administración de los departamentos serán “ejercidos por una Junta Departamental y un Intendente Municipal” (art. 262).
La primera observación respecto del cometido asignado por la Ley 19.822 es que no hay norma constitucional que atribuya en exclusividad la materia de la que se trata (en tanto que indagatoria de naturaleza administrativa, no jurisdiccional) a un determinado ente estatal. En este plano no se advierte inconstitucionalidad sin perjuicio que en todo caso deben primar principios de razonabilidad y de buena administración. Ahora bien, que en la norma legal -al menos en este aspecto- no sea inconstitucional, nada dice respecto de su conveniencia.
El legislador puede optar por asignarle cometidos y atribuciones con relación a la búsqueda de restos humanos a uno u otro ente estatal ya existente o crear otro (con atención a las mayorías especiales requeridas en algunos casos). Así pues, la valoración del acierto del legislador es un asunto metajurídico en principio. Por lo tanto, para posicionarse ante la ley 19.822, debe hacerse una reflexión política vinculada a la mejor protección y promoción de DDHH.
En opinión del director Wilder Tyler la búsqueda de los desaparecidos “cae naturalmente en el mandato de la Institución, en el art. 1 (de la Ley 18.446) que dice que tenemos que encargarnos por la protección y la promoción de los derechos humanos en su sentido más amplio”. No tenemos el gusto de compartir esta afirmación por lo que diremos a continuación. De acuerdo al principio de legalidad y especialización de los entes estatales, la Institución sólo puede encargarse de aquello que el legislador le impone. Los cometidos asignados por la Ley 18. 446 (véase los arts. 3 y 4) son los típicos de los ombudsman o defensorías del pueblo. La sola presentación del proyecto de ley demuestra que el cometido no lo tiene “naturalmente” la INDDDH. Si es necesaria una ley, es precisamente porque en el elenco de cometidos de la Institución, no se encontraba la específica búsqueda de las personas detenidas desaparecidas.
El art. 1 de la Ley 18446 establece: (Creación).- Créase la Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo, como una institución del Poder Legislativo, la que tendrá por cometido, en el ámbito de competencias definido por esta ley, la defensa, promoción y protección en toda su extensión, de los derechos humanos reconocidos por la Constitución de la República y el Derecho Internacional.
Es obvio que “la investigación de la verdad sobre las circunstancias de la desaparición y la ubicación de los restos” está vinculada a la protección y promoción de los DDHH. Pero también se podría decir que otras labores están igualmente vinculadas (la construcción de viviendas, el combate a la contaminación de los ríos, la administración de cárceles, la gestión de tobilleras electrónicas, la inspección de lugares de trabajo, etc.) sin que de ello se derive la inevitabilidad de la intervención de la Institución en términos de administración activa (es decir, construyendo viviendas, limpiando ríos, administrando cárceles, etc.). No basta señalar el obvio vínculo entre un cometido estatal y la protección y promoción de derechos humanos para concluir que entonces está incorporado a los cometidos asignados por la Ley 18.446.
Si una ley de ampliación de cometidos es necesaria es porque la Ley 18.446 no le asignó la compleja tarea de la búsqueda de los desaparecidos. Otro ejemplo de ampliación legalmente necesaria de los cometidos de la INDDHH es el dispuesto por el art. Artículo 84 de la Ley 19.307 (Ley de Medios. Regulación de la prestación de servicios de radio, televisión y otros servicios de comunicación audiovisual) [8].
El vínculo entre la promoción y protección amplia de los DDHH y la búsqueda de desaparecidos, es más que evidente, lo reiteramos. Pero la aprobación de la Ley 19.822 se explica por una determinada decisión política del Poder Ejecutivo y del legislador y no por la mera interpretación del alcance de la ley de creación de la INDDHH.
En este sentido, que el Consejo Directivo de la INDHH haya dado su beneplácito a la iniciativa del Poder Ejecutivo seguramente fortaleció la voluntad del Poder Ejecutivo y de los legisladores. Pero si la INDDHH hubiera discrepado con la “solución”, una vez sancionada la ley, no puede eludir la labor asignada.
5. Las atribuciones que tendrá la INDDHH
Se denominan atribuciones a las potestades jurídicas asignadas por ley a un determinado ente. El proyecto de ley prevé, además de las atribuciones elementales para la instrucción de una investigación administrativa (vinculadas al acceso a documentos, archivos y establecimientos), otros poderes jurídicos específicos: a) de naturaleza penal, b) de naturaleza cautelar.
Se establece que serán delitos la incomparecencia y el falso testimonio (arts. 173 y 180 del Código Penal, delitos de desacato y falso testimonio, respectivamente). En caso que quien es citado por la INDDHH, no concurra a prestar declaración o la que preste sea considerada, prima facie, falsa, el ente podrá presentar denuncia penal ante la fiscalía correspondiente. En tales hipótesis será la fiscalía penal la que indagará y, eventualmente, formalizará el caso ante la sede judicial competente.
Asimismo la demora o renuencia en entregar documentos implicará la comisión del delito previsto en el art. 173 del Código Penal. Igualmente, en este caso la INDDHH podrá presentar denuncia penal [10].
Por otro lado, “se podrá requerir de los órganos competentes del Estado la adopción de las medidas precautorias pertinentes a fin de asegurar la concurrencia de personas ante la INDDHH cuyo testimonio sea relevante para las investigaciones” (art. 9 de la Ley 19.822). Todo ello conforme a las normas procesales correspondientes, lo que supone que será la autoridad judicial competente la que deberá adoptar las medidas de cautela que la Institución vea necesarias.
6. La tarea asignada, las defensorías del pueblo y el deber del estado de avanzar en verdad y justicia
Asignarle tareas de la compleja naturaleza de la que se trata, no es propio o típico de las instituciones de control conocidas como defensorías del pueblo u ombudsman. Encomendarle “la investigación de la verdad sobre las circunstancias de la desaparición y la ubicación de los restos”, debilitará, inevitablemente, la tarea típica de control que la INDDHH debe desenvolver con relación a la gestión de los otros entes estatales jurídicamente obligados a investigar crímenes y dar con el paradero de las víctimas.
La tarea de los ombudsman en América Latina es esencialmente la de supervisión de los servicios públicos orientada a la cabal defensa de los derechos humanos. Estas entidades estatales poseen “funciones de fiscalización y supervisión de las actividades de los funcionarios de gobierno, junto con la vigilancia del respeto a los derechos humanos”. Las observaciones, recomendaciones o sugerencias emitidas por los ombudsman no sustituyen los actos de administración ni poseen naturaleza jurisdiccional. Debido a que estas instituciones operan sobre la gestión pública realizando recomendaciones no vinculantes, se ha dicho que “ejercen una magistratura de influencia”. El peso y autoridad de sus recomendaciones deriva del prestigio de su titular y de la calidad de sus intervenciones de control y supervisión. [11]
En los Principios de París [12] se establece que “la institución nacional dispondrá del mandato más amplio posible, claramente enunciado en un texto constitucional o legislativo”. En tal sentido, podría decirse que la Ley 19.822 encuadra perfectamente. No obstante puede resaltarse también que una de las atribuciones que se consideran inherentes a estas instituciones es la de “señalar a la atención del Gobierno las situaciones de violación de los derechos humanos en cualquier parte del país, proponer medidas encaminadas a poner término a esas situaciones y, en su caso, emitir un dictamen sobre la posición y reacción del gobierno”, es decir, asumir tareas de supervisión y asesoramiento, antes que de administración activa que son las que sí se establecen en la Ley 19.822.
Respecto a la búsqueda de desaparecidos en otros países de la región, vale señalar que en Paraguay [13], Colombia [14] o México [15] la tarea está a cargo de comisiones ad hoc integradas por funcionarios de gobierno, con participación especial -en el caso de Colombia especialmente- de la Fiscalía General.
La búsqueda de las personas detenidas desaparecidas es un deber constitucional y legal del Poder Judicial y de la Fiscalía General de la Nación, en sus respectivos ámbitos de competencia. También corresponde en términos de investigación administrativa a los entes en los que se sospecha que están localizado restos humanos (el Ministerio de Defensa Nacional y las Fuerzas Armadas tienen el deber constitucional y legal de investigar el paradero de personas detenidas durante la dictadura y desaparecidas cuyos restos se sospecha que se encuentran en establecimientos militares). Y en tanto el Ministerio del Interior actúa investigando delitos y crímenes (con la intervención en particular del Equipo Auxiliar en Crímenes de Lesa Humanidad), también le corresponde, por imperativo legal y como auxiliar del Poder Judicial, la tarea de búsqueda de las víctimas.
Desde esta perspectiva de conveniencia en la asignación del cometido, debe advertirse que si la INDDHH sustituye o se superpone a la indagatoria judicial o fiscal y sustituye a la indagatoria administrativa de la correspondiente dependencia del Ministerio del Interior, dejará de cumplir la tarea típica de control y supervisión. Dicho de otro modo, no podrá desenvolver cabalmente su magistratura de influencia sobre la política estatal de búsqueda de personas desaparecidas. Es obvio que el Poder Ejecutivo, el legislador y hasta la propia INDDHH no consideran esta debilidad como una dificultad o riesgo sino que, por el contrario, lo consideran una “solución” adecuada.
7. Conclusión
El tema exige una honesta y compleja reflexión que ponga el foco en el ineludible deber humanitario, ético, político y jurídico del Estado, de organizar sus servicios de modo de dar con el paradero de todas las personas desaparecidas.
El gobierno consideró que la INDDHH -y no la Fiscalía Especializada en Crímenes de Lesa Humanidad, por ejemplo- es la entidad estatal que mejor desarrollará la compleja tarea asignada. A su vez, la ley determinó al Poder Ejecutivo a proveer los recursos financieros necesarios “sobre la base de lo asignado a la Secretaría de Derechos Humanos para el Pasado Reciente y del Grupo de Trabajo por Verdad y Justicia” hasta tanto no se proceda a sancionar el presupuesto de la INDDHH de acuerdo a su ley de creación.
Deberá estimarse si de esta manera el estado uruguayo cumple con su obligación internacional en la materia y, específicamente, con lo dispuesto en la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos del caso Gelman c/Uruguay de fecha 24/2/2011 [16] que ordena dar con el paradero de los desaparecidos “ya sea a través de la investigación penal o mediante otro procedimiento adecuado y efectivo” y que la “realización de dichas diligencias debe ser efectuada acorde a los estándares internacionales” [17].
Más allá del acierto o desacierto del legislador en la opción por la INDDHH, la decisión del gobierno de disolver el GTVJ sin haber previsto nada con relación a las investigaciones sobre hechos relacionados con personas ejecutadas y personas torturadas, y por lo tanto fragmentando el complejo fenómeno de la criminalidad estatal, en nuestra opinión, no resulta satisfactorio desde la perspectiva de la verdad, la justicia y las garantías de no repetición.
[1] Abogados egresados de la Universidad de la República, integrantes del equipo jurídico del Observatorio Luz Ibarburu y patrocinantes ante tribunales penales uruguayos de más de medio centenar de denuncias penales por crímenes de lesa humanidad.
[3] Comunicado de 22/10/2019 (publicado en desaparecidos.org.uy)
[4] https://parlamento.gub.uy/documentosyleyes/ficha-asunto/144403/tramite
[5] Se ha dicho que terminada la presidencia del Dr. Tabaré Vázquez era inevitable que el GTVJ dejara de funcionar. Ese pudo ser un comentario con connotación política, pero no es lo que surge del decreto 131/2015, el que no previó un término o plazo determinado de actuación.
[7] Entrevista en Radio Carve http://www.carve850.com.uy/2019/08/20/wilder-tayler-ningun-gobierno-se-ha-sensibilizado-al-punto-de-poner-las-cuestiones-de-ddhh-en-el-lugar-que-tienen-que-estar/
[8] “Atribúyese a la Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo, creada por la Ley N° 18.446, de 24 de diciembre de 2008, el cometido de defender y promover los derechos de las personas reconocidos en la presente ley”.
[9] “Atribúyese a la Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo, creada por la Ley N° 18.446, de 24 de diciembre de 2008, el cometido de defender y promover los derechos de las personas reconocidos en la presente ley”.
[10] En el debate parlamentario, legisladores del Partido Colorado consideraron inconstitucionales algunos artículos de la ley, particularmente los relacionados con las potestades indagatorias de la Institución y con la presunta violación del principio de no autoincriminación.
[11] Lorena González Volio, El Defensor del Pueblo. La experiencia latinoamericana, 2004.
[12] Adoptados por la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas con la Resolución 1992/54, de 1992 http://hrlibrary.umn.edu/instree/Sparisprinciples.pdf
[14] http://www.comisiondebusqueda.gov.co/index.php/ct-menu-item-3/ct-menu-item-5
[16] http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_221_esp1.pdf
[17] Ver párrafo 259 de la sentencia (http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_221_esp1.pdf )
