Este artículo describe el funcionamiento del Programa de Alta Dedicación Operativa (PADO) del Ministerio del Interior. Los autores reflexionan sobre el lugar que este ocupa en la política de seguridad del gobierno y plantean algunas tensiones que atraviesan al programa: la alta presión ejercida sobre determinadas poblaciones, el sesgo implícito en el uso de la tecnología y el carácter productor de subjetividad de estas intervenciones.

¿Qué es el PADO?

Desde hace ya varios años la principal preocupación de los uruguayos, de acuerdo a los barómetros de opinión pública, es “la inseguridad”. Si bien el Frente Amplio no articula un discurso potente al respecto, este problema sistemáticamente aparece en escena asociado al miedo al delito común, con un destaque de las rapiñas. Tabaré Vázquez se comprometió, durante la campaña electoral, a reducir un 30% las mismas. El Ministro Bonomi, por su parte, sostiene que este delito “lleva a la gente a sentir más inseguridad” [1]. La solución a la principal preocupación de los uruguayos pasa entonces por la reducción de las rapiñas.

El PADO comienza en Montevideo a partir de 2015, expandiéndose a Canelones y San José en 2016 y 2017, e implementa un sistema de patrullaje focalizado en zonas delimitadas por la concentración de denuncias de delito. La premisa es simple: el delito se concentra en determinados lugares de la ciudad, por lo que, con la tecnología adecuada, se puede estimar la ubicación de esos lugares y concentrar recursos policiales allí. El PADO promete, de manera moderna y eficiente reducir las rapiñas, que, mutatis mutandis sería reducir la inseguridad.

Éste programa ocupaba, a julio de 2016, a 815 policías, que desde distintas procedencias (400 de Montevideo, 120 de Canelones, 25 de San José y 270 de la Guardia Republicana) [2] se disponían a integrarse al Programa, a cambio de un incentivo salarial. La OPP calcula que el programa costó 538 millones de pesos durante el ejercicio 2016. La operativa se coordina desde el moderno centro de control de la Unidad de Análisis Criminal (UAC). Allí se procesa toda la información recabada por la policía (a través de las denuncias realizadas, patrullaje, y cámaras de videovigilancia). El PADO depende de la Secretaría del MI, y es comandado por el Director de Policía Nacional, Crio. General (r) Mario Layera. Esta estructura de mando centralizado es diferente de la lógica de patrullaje territorial coordinada por comisarías, y aunque existe un movimiento hacia la concentración de mando operativo en el vértice del ministerio, estas lógicas aún conviven. 

La intervención apunta a la ejecución de dos estrategias conjuntas y complementarias: la realización de un patrullaje de prevención y represión del delito, y la elaboración de un relevamiento ambiental, a través de un formulario que recoge características del territorio delimitado.

Moderno disfraz

Se parte de la base que «existe una vinculación “fuerte” entre lugar y delito (más que entre delito y persona), lo que significa plantear la hipótesis de que los microterritorios tienen características físicas y sociales que incrementan las oportunidades para cometer delitos» [3]. Ante la situación de crecimiento de las denuncias de rapiñas durante 10 años consecutivos, el Ministerio del Interior decidió actuar en las zonas donde se éstas se desarrollan en mayor medida. Definió entonces incorporar softwares de georreferenciación y sistematización de los hechos, fortaleciendo para ello la Unidad de Análisis Criminal (UAC), y desarrollando el Sistema de Gestión de Seguridad Pública, que se orienta a sistematizar datos vinculados a la consecución de delitos. Una de las piezas claves de este enfoque de policiamiento predictivo es PredPol.

PredPol nace de un proyecto de investigación realizado por el Departamento de Policía de Los Ángeles y la Universidad de California en Los Ángeles (UCLA). Este software se alimenta de datos de delitos, los procesa en función de un algoritmo propietario, y devuelve una retícula en un mapa, con determinados “puntos calientes”. Dichos puntos indican que allí existe una alta probabilidad de que se cometa un delito. La lógica operativa se orienta, entonces, a ubicar patrullaje extra en esos puntos, de manera de estar ahí para prevenir reprimiendo. PredPol, y otros softwares similares han sido utilizados en diferentes ciudades del mundo con resultados ambiguos, y el sistema de policiamiento que propone ha sido puesto en cuestión en numerosas ocasiones.

Estos programas realizan machine learning; es decir, detectan patrones en los datos de los que se alimenta, para luego repetirlos en futuras predicciones. Por lo tanto,  y esto vale para todos los sistemas que dependen de algoritmos, la información que nos devuelva será sólo tan buena como los datos que ingresemos. Esto presenta un cuestionamiento fundamental: como señalan Lum e Isaac [4], los registros policiales no miden el crimen, sino una interacción compleja entre la criminalidad, la estrategia policial y las relaciones entre la policía y la comunidad.

Como ejemplo, en el estudio citado se encuentra que en Oakland, Estados Unidos, esa interacción resulta en el envío de policías a ejercer presión sobre zonas pobres, que eran por otra parte las zonas donde la policía tradicionalmente ejercía presión. Por lo tanto, eran las zonas que aparecían en los registros que se utilizaron para alimentar al PredPol en un primer lugar. Un algoritmo es una máquina de encontrar patrones y repetirlos. Aplicada sin cuidado, su lógica es la del círculo vicioso. La tecnología se convierte en un legitimador del viejo olfato policial.

Para el Ministerio del Interior, sin embargo, dicho sistema logró “tener conocimiento cabal de cuál es la situación criminal en el país” pudiendo establecer “perfil de la víctima, del victimario y del escenario donde están operando los criminales” [5].

Cabría cuestionar dicha afirmación, ya que en sus primeros dos meses de actividad el PADO registró a 39.327 personas para detener a 734. Parece plausible pensar que, si una patrulla registra personas que pasan por un determinado cuadrante donde estadísticamente se han producido más delitos, eventualmente pueda encontrar personas que lo hayan cometido ¿Es entonces esa una estrategia eficiente?

En territorio

El trabajo de georreferenciación realizado por la UAC estableció 120 segmentos [6] en 28 circuitos, lo que representa el 8% del territorio metropolitano, el 1% del total de las calles montevideanas, y el 27% de su población. En Canelones, se definieron 50 segmentos en 19 circuitos, mientras que en San José 11 segmentos en 5 circuitos.

El abordaje territorial se simplificó en sostener la custodia constante de éstas áreas creadas, “asignando a cada circuito un equipo conformado de manera estándar por: un oficial (con vehículo de cuatro ruedas), entre dos y tres policías de a pie por segmento, y de dos a cuatro policías en moto“. De esta forma, se ubica a los policías de a pie en segmentos, que son acompañados por el patrullaje de móviles en los circuitos, dotados con equipos de acceso a bases de datos de control de personas, vehículos, así como contacto con la base.

De esta forma, bajo fines “prevencionistas”, se logra imponer en zonas calificadas “de conflicto” un sistema de vigilancia y revisión casi constante de personas, vehículos, instalaciones y actividades desarrolladas. Asimismo, las tareas de previsión se tornan tareas represivas, con la utilización y abuso de “controles de rutina” tales como el pedido de documentación, registro o cacheo en la vía pública, sin razón aparente.

Este trabajo territorial se complementa con el desarrollo de una segunda tarea prevista por el programa, que es la elaboración de un relevamiento ambiental. El mismo supone una caracterización de la zona, en función de la búsqueda y localización de elementos que “estimulan” el delito. Así, se construyen y caracterizan escenarios peligrosos, “propensos al delito”, en función de la identificación de “factores criminogénicos”. Esto  constituye una clasificación territorial basada en impresiones subjetivas, como es la “valoración del estado de edificaciones y limpieza del lugar y (..) descripción de las características predominantes percibidas en los individuos que circulan la zona”. La percepción subjetiva marca la estrategia analítica y clasificatoria de un espacio social determinado.

La intervención se focaliza en territorios delimitados por parte de fuerzas represivas, que, inexpertas para trabajar en primer nivel de abordaje, controlan, presionan y registran poblaciones, y en paralelo dibujan un mapa subjetivo de la zona, basado en calificaciones arbitrarias sobre sus características.

Lo que reproduce

El modelo de patrullaje de alta intensidad trae aparejado el aumento en éstas zonas de la intervención sobre personas, que es realizada de forma aleatoria y discrecional. En efecto, de acuerdo a la OPP, en Montevideo por cada persona detenida se paró y registró a otras 48 en promedio, mientras que en Canelones y San José se realizaron registros a 121 (en promedio). Sólo en las zonas donde el PADO intervino los primeros dos meses fueron paradas y registradas cerca de 40.000 personas. Debe a su vez mencionarse que las detenciones no significan la resolución de algún hecho delictivo. Hablando en términos de eficiencia, los resultados de ésta tarea deberían ser fuertemente cuestionados.

Sin embargo, las consecuencias de dicho accionar “preventivo” son la extensión y legitimación de una práctica violenta y estigmatizante para la población que por allí circula, que es controlada de forma permanente y discrecional por la policía. Esto limita su libertad. A su vez, dicho sesgo se profundiza si tomamos en cuenta la “selección criminalizante” que la policía realiza sobre un otro “sospechoso”, donde los jóvenes varones pobres provenientes de zonas periféricas, son los más sometidos a la revisión y violencia policial [7].

Para el Ministerio del Interior no parece ser un problema, ya que, más allá de las estadísticas de crimen, no evalúa los efectos que la acción discrecional de la policía en territorio, y la violencia asociada a la misma tiene en las comunidades afectadas.

Misma receta

La intervención territorial ejecutada puede ser calificada como exitosa si nos focalizamos en los objetivos propuestos por el MI; las zonas bajo custodia del PADO vieron reducidos cerca de un 41% la cantidad de rapiñas para 2016. Los resultados parecen vistosos en términos cuantitativos. Para los objetivos y la definición política que en materia de seguridad ha incorporado el Ministerio, esta estrategia cuadra perfectamente con las acciones desarrolladas en los últimos años [8]. A su vez, la campaña de visualización en incorporación de tecnología legitima la estrategia, disfrazándola de ciencia desplegada. Esto se inscribe en la retórica del proceso de modernización, cristalizado en la “nueva policía”.

El PADO profundiza una forma de pensar y ejecutar la política pública en materia de seguridad ciudadana, basada en mostrar que se están reprimiendo los delitos que más influyen en la opinión pública (delitos contra la propiedad: rapiñas, hurtos y copamientos). Desafortunadamente no existen respuestas tan espectaculares para el delito de cuello blanco, los delitos ambientales o la violencia de género, que reportan altos riesgos para la población.

A su vez, esta jerarquización se desarrolla desde y en haras de continuar delineando un sujeto peligroso, segregando territorial y socioeconómicamente a la población residente en determinadas zonas de la ciudad [9]. La policía realiza un trabajo de creación de “chivos expiatorios individuales y barriales, con el fin de poder, con los primeros, generar un miedo próximo, dado que, los delincuentes, al ser mostrados como sujetos errantes en las urbes, omnipotentes y omniscientes, pueden atacar en cualquier momento; (…) encarnar el delito en un espacio físico, en particular barrios marginados para intervenir esos lugares con operativos aleatorios y, a su vez, justificar el avance del control y la vigilancia en los otros, por prevención” [10].

[1] “No me niego a discutir aumentar penas”. Entrevista a Bonomi en Semanario Brecha, 17 de junio de 2016. En: https://brecha.com.uy/no-me-niego-discutir-aumentar-penas/
[2] Hacia la rendición de cuentas de 2017 se preveía la incorporación de mayor personal policial (cerca de 500 efectivos), gran proporción de ellos provenientes de la Guardia Republicana (al menos 150).
[3] Dirección de Gestión y Evaluación, Oficina de Planeamiento y Presupuesto. Evaluación DID del Programa de Alta Dedicación Operativa. Montevideo, año 2016. Disponible en http://transparenciapresupuestaria.opp.gub.uy/inicio/registro-nacional-d…
[4] o predict and serve? Kristian Lum y William Isaac, publicado en Octubre de 2016 en Significance (V13-I5). Disponible en: http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/j.1740-9713.2016.00960.x/full
[5] Ana Sosa, Jefa de la Unidad de Análisis Criminal, Ministerio del Interior. En “Huellas codiciadas” Artículo de Semanario Brecha. 7 de julio de 2017. En https://brecha.com.uy/huellas-codiciadas/
[6] El punto crítico, lugar inicial de la clasificación territorial del fenómeno, es un lugar de hasta 10 metros donde han ocurrido como mínimo 14 rapiñas en un año. El segmento, por su parte, es un trayecto de entre 100 y 200 metros donde se registran por lo menos 15 rapiñas al año. El circuito es un espacio territorial que engloba ambas caracterizaciones.
[7] En este sentido, vale recordar la encuesta sobre Violencia policial que realizó Serpaj en conjunto con otras organizaciones, que confirma la selectividad marcada en cacheos y detenciones de adolescentes y jóvenes en los espacios públicos de Montevideo: el 16,1% de los adolescentes y jóvenes varones residentes en barrios de contexto fueron parados por la policía entre 2011 y 2015 (cifra que aumenta considerablemente en mayores de 18 años), ejecutándose su mayoría en barrios con peores indicadores socioeconómicos. Esta situación se sostiene en los territorios donde aumenta el nivel socioeconómico, siendo alta la proporción de jóvenes intervenidos por la policía que residen en barrios pobres. Ver en http://www.serpaj.org.uy/serpaj/index.php/documentos-de-interes/file/52-vi
[8] Operativos de saturación, razzias, desarrollo de sistema de videovigilancia, construcción de nuevas cárceles, aumento sostenido de las penas, son algunos ejemplos
[9] Sansone, Mostrar sin demostrar: un acercamiento crítico a la política de comunicación del Ministerio del Interior de Uruguay. Tesis de grado FCS-Udelar, Montevideo, abril 2017
[10] Sansone 2017, página 2