Compartimos artículo de Pablo Messina y Martín Sanguinetti (Cooperativa Comuna) sobre los nuevos criterios utilizados por el INE para la medición de pobreza e indigencia. «Las nuevas mediciones nos muestran un país más pobre del que nos reflejaban las mediciones anteriores». Las imágenes que acompañan son de Colectivo Lima.

El INE publicó en éstos días una nueva medición de la pobreza en Uruguay. Si bien no suelen pasar desapercibidas las publicaciones de estadísticas en nuestro país, esta vez generó mayor revuelo. La razón es simple: las nuevas estimaciones nos muestran un país más pobre del que nos reflejaban las mediciones anteriores. Dada la complejidad e importancia de estos asuntos, decidimos escribir y divulgar qué significan estos cambios y cómo deben interpretarse.

El texto está escrito como si las discusiones metodológicas fueran debates de uno de nosotros con su padre. Algunas charlas padre hijo fueron verdaderas y otras más bien verosímiles.

Definición y medición: dos problemas hermanados

Qué se entiende por pobreza (o por desigualdad) siempre ha sido objeto de controversia. Las ciencias sociales han parido infinidad de conceptualizaciones. Y estas conceptualizaciones, a su vez, se han intentado medir de distintas maneras. Para ilustrar la relevancia de lo que está en juego en cada concepto y medición, nos vamos a referir a una anécdota personal de uno de nosotros, que en el año 2011 trabajaba en el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES), con su padre.  

La medición del año 2010 de la indigencia en Uruguay había sido de 1,1% y esto estaba generando cierta ambigüedad. Por un lado, una sensación de que la indigencia o pobreza extrema estaba a punto de desaparecer en Uruguay. Por otro lado, para quiénes hacíamos trabajo de campo, una insatisfacción creciente con la medición, ya que veíamos muchas personas en condiciones de extrema vulnerabilidad a diario. En ese contexto, se llegó a debatir sobre la instrumentación de un plan que iba a llamarse P.E.P.E. (Plan de Erradicación de la Pobreza Extrema). El plan como tal jamás existió aunque sí se tomaron medidas que fortalecieron el Plan de Equidad con especial énfasis en la pobreza extrema -como duplicar en algunos casos la Tarjeta Uruguay Social, se implementó el Plan Juntos entre otras-.

Hasta acá no sería una anécdota para ser contada si no tuviera una segunda parte. En el año 2012 se publicaron las estadísticas de pobreza e indigencia del año 2011. La medición de la indigencia para dicho año había sido de 0,5%. En ese contexto, mi padre me llamó por teléfono, en una charla que podría reproducirse más o menos así:

Papá: che, el INE nos está cagando. ¿Vos sabés algo?  

Yo: No, ni idea, ¿por qué me decís eso?  

Papá: ¿No viste que salieron los datos de indigencia vos que trabajás en eso? 0,5% dicen.  

Yo: Sí sí, los vi. Pero, ¿por qué decís que nos están cagando?. (Acá vale aclarar que a poco más de una cuadra de la casa de mis viejos, habían puesto un refugio nocturno, otra política que se impulsó con fuerza en la época.  El asunto es que, más allá de eso, en el frente de su casa, dormían seis personas que se encontraban en situación de calle. Sí, leyó bien, ¡¡seis!!)  

Papá: ¿Si es 0,5% cómo puede ser que frente a casa duerman seis personas todas las noches? ¡¿Todos los indigentes del Uruguay se vinieron para casa?!  

Yo: Es que no son indigentes.  

Papá: ¿Ah no, y qué son?  

Yo: No, o sea, para vos puede que sean indigentes. Para mi, estar en situación de calle es  lo peor pero la indigencia se mide con la Encuesta de Hogares. Y si vivís en la calle, o estás en la cárcel o vivís en una de esas pensiones colectivas, no te relevan en la Encuesta de Hogares. Por lo tanto, no salís en las mediciones de indigencia.  

La charla siguió y no vamos a reproducir los comentarios de mi padre sobre todo esto de las mediciones. Pero lo importante, es que la anécdota revela un problema central: lo que podemos entender por pobreza e indigencia y lo que efectivamente medimos. Definir bien y medir bien, ayuda a que tengamos nociones de magnitud mejores, pero no es infalible y por eso, es importante cada tanto revisar metodologías y comparar resultados. En parte, esto es lo que acaba de suceder con la nueva publicación del INE.

Nueva definición

Luego de varios domingos de asados y ravioles mi padre logró entender cómo se mide la pobreza y la indigencia, pero nunca dejó de estar convencido que las personas que viven en las calles del barrio, cada vez más deterioradas por esa situación, no sean consideradas indigentes. Hay algo que en su escala de valores hace que todo esto le rechine.

Un primer problema metodológico: el concepto.  

Medir pobreza o indigencia tiene siempre un problema previo, definir qué es. Sin una definición del fenómeno es imposible intentar medirlo. El problema es que definir pobreza implica un conjunto de posicionamientos teóricos, ideológicos y hasta eventualmente científicos, que permitan identificar a un conjunto de personas de la sociedad, que serán consideradas pobres. Luego, esto se tiene que operativizar en una definición que sea medible con instrumentos como las encuestas. En nuestro país, el INE realiza mediciones oficiales para estimar este fenómeno utilizando una canasta de alimentos, que serían los alimentos necesarios para que un hogar de nuestro país adquiera las 2.200 kilocalorías diarias, que es lo que un ser humano necesita para vivir adecuadamente. Esa canasta tiene un valor de mercado, y si un hogar no cuenta con ingresos suficientes para comprar esta canasta, se considera indigente. A su vez, también estima una canasta básica no alimentaria, que hace referencia a la adquisición de bienes y servicios no alimentarios que una persona necesita para desarrollar su vida en sociedad “adecuadamente” o sin avergonzarse, como decía el padre de la Economía Política, el economista Adam Smtih. Y nuevamente, las personas que no tengan ingresos suficientes para adquirir la canasta total -alimentaria más la no alimentaria- son considerados pobres. Esta discusión me llevó unos cuántos domingos acalorados con mi padre. Qué o quiénes son las personas pobres, requiere de la definición de un umbral que nos permita identificar objetivamente un subgrupo dentro de la sociedad al que se pueda considerar como pobre. Mi padre jura que él es pobre, más permeado con una discusión de clase social dice cosas como “yo solo tengo trabajo para vender, toda la vida rasqué la olla, es obvio que soy pobre”. Su insistencia, su capacidad de dar discusiones sin fin -y por momentos circulares- me hacían darle la razón. Él se considera pobre y es válido. Cuando parecía contento porque “ganaba” la discusión, yo le decía “sí, pero” el INE no define pobre según la clase social a la que perteneces. De hecho, en los estratos más altos de ingreso (pongámosle el 10% de mayores ingresos del Uruguay) predominan las personas asalariadas (cuando vamos al 1%, la cosa cambia bastante y son en su abrumadora mayoría empresarios y/o rentistas). Por tanto, la definición del INE no se fija si los ingresos son por cuenta propia de un cuidacoche o si es un salario de una maestra o si son utilidades y dividendos que se reparten del grupo empresarial Strauch. Incluso no tiene juicio de valor del origen de los ingresos pudiendo estos provenir de actividades ilegales. Por tanto, el INE analiza la incapacidad adquisitiva de comprar una canasta, centrándose exclusivamente en el ingreso de las personas. El viejo no nos cree mucho, así que la discusión nunca terminó, sino que de mutuo acuerdo y de forma tácita, la dejamos guardada en un cajón bajo llaves.

Siguiente discusión dominical: el universo.

‍Las discusiones con mi padre no eran así de ordenadas, sino más bien un caos que se aclaraban con ejemplos de los vecinos, familiares y amigos que habían pasado mil peripecias que los hacía ricos, pobres, ladrones y un sin fin de anécdotas, chistes y chusmerío barato. La cuestión es que la explicación de quiénes son medidos para estimar pobreza e indigencia (universo) me fue más fácil. Para mi padre ya no era el traidor de clase que creía en una pobreza de ingresos, sino que los que estaban errados eran los del INE. Yo le expliqué que para el INE el universo que está midiendo son los hogares particulares, por lo que dejaba fuera de sus mediciones a las personas que no tengan casa o vivan en una casa colectiva como una pensión. Y para mi viejo es claro: hacen trampa, sacan del estudio lo que quieren medir. Y la verdad que en cierto punto tiene razón, según la RAE indigencia es: “pobreza, miseria, penuria, mendicidad, necesidad, menesterosidad, carencia, escasez, estrechez, sinhogarismo, brujez”. Sucede que nuevamente una vez definido el concepto de pobreza o indigencia, hay que tomar una decisión metodológica de cómo medirla. El INE en su marco muestral (y su universo), considera a los hogares particulares como sujeto de estudio. Las personas en situación de calle cuentan con una complejidad estadística mayor y es una población que se mide desde el 2011 con estadísticas específicas y no son parte de lo que el INE mide. El censo del 2020 de personas en situación de calle arroja que existían 3.917 personas en esa situación, es decir, en el entorno del 0,1% de la población total¹.

¡De lo dicho a los hechos, un gran trecho! 


Una vez tomada la decisión de qué es ser pobre o indigente y luego definir cual es el universo, viene la parte más compleja: cómo medir ese concepto. Para esto el INE realiza una encuesta que se llama Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos de los Hogares -ENGIH-. Esa encuesta se realiza cada 10 años aproximadamente, en 1982 fue la primera y era solamente para Montevideo, en 1994-1995 se hizo la segunda, representativa de las capitales departamentales, en 2005-2006 se realizó la tercera y es la primera que es representativa de todo el territorio nacional. La última disponible es del año 2016-2017 que también es representativa de todo el territorio nacional. Esta encuesta, mediante un muestreo estadístico que representa al universo antes comentado, mide qué, cuánto y dónde adquirimos las cosas que consumimos. Esto es puramente empírico, es decir, se registra todo lo que se consume y el lugar de adquisición. Con esa información se puede obtener un hogar de referencia que consigue una canasta de alimentos suficiente para adquirir 2,200 kilocalorías por persona por día, y de allí conseguir el umbral de la línea de indigencia. Todo hogar que no tenga ingresos suficientes para comprar esa canasta será considerado indigente. Con ese hogar de referencia, es posible conocer qué otras cosas consume además alimentos, y así construir la canasta no alimentaria. Con la suma de las dos, se obtiene el umbral de la línea de pobreza. Esta explicación simplificada de cómo el INE hace la canasta despertó en mi padre una moralina exacerbada! dijo a los gritos: ¡pero, ¿cómo?! ¡¡¡esas 2,200 kilocalorías pueden venir de comida chatarra!!!. Y efectivamente, el INE mide cómo los hogares logran ese valor calórico sin juicios de valor sobre qué tan buena o mala puede ser esa alimentación.

Aquí vale aclarar los cambios metodológicos! 


Lo cierto es que la conversación con mi padre fue con la metodología 2010 que son con datos de la ENGIH 2005-2006. Los nuevos datos que publica el INE con la metodología 2025, cambiaron la elección de ese hogar representativo, haciendo que además de lo calórico, también se exige para construir el estrato de referencia, que los hogares que tengan al menos 2 carencias críticas definidas, como: hacinamiento; falta de acceso a servicios básicos (carencias de saneamiento mejorado) y educación (que en el hogar viven personas menores de 18 años que no asistan a un centro educativo).

Ahora pensando retrospectivamente en la discusión con mi padre, me doy cuenta que nunca cuestionó la otra parte de la comparación: los ingresos. Antes de entrar en estos detalles del ingreso, es importante aclarar que las canastas representativas de este hogar de referencia queda fija en el tiempo, pero se valoriza mensualmente con la evolución de los precios y ese valor es el que se compara con los ingresos de los hogares mes a mes utilizando la Encuesta Continua de Hogares. En la construcción de la canasta no alimentaria, se toma todo lo no alimentario consumido por el hogar de referencia. Pero hay que tener en cuenta que muchos bienes y servicios que consumimos no son comprados en el mercado. Muchos hogares los realizan ellos mismos, o son donaciones o transferencias de otros hogares, en ambos casos, esto es valorado por los propios hogares a precios del mercado. Muchos otros bienes y servicios son subsidiados por políticas públicas. En este último caso, el INE debe decir cómo y por cuanto monto valorarlos. Es en este punto donde hay una diferencia metodológica importante con respecto a la anterior LP (Línea de Pobreza).

Hasta la metodología 2010, cuando un hogar declaraba tener cobertura en salud a través de alguna manera solidaria como DISSE o cajas de auxilio -hoy sería el FONASA-, donde el hogar aporta un ficto y eso le da cobertura subsidiada a la persona y miembros de su familia, se imputan dentro de la canasta el valor de mercado de la cuota mutual de cada miembro del hogar que recibía ese subsidio. Luego cuando se usaban los ingresos para comprar los ingresos con el umbral de la LP, también se imputaban sumando a los ingresos el valor de las cápitas (cuotas de mutualistas?). En esta metodología esta forma fue descartada y no se tienen en cuenta los subsidios por la cobertura en salud, tanto en la canasta como en los ingresos. Otro cambio son los subsidios que reciben algunos hogares que les abarca las políticas del Plan de Equidad. En este caso hay hogares que pagando un precio reducido, pueden acceder a la red de agua potable, a la luz eléctrica y al supergás. En esta metodología, se imputa el monto de la diferencia entre lo que paga y lo que efectivamente consume.

Y por último, otro de los cambios más relevantes es la manera de cuantificar el valor de la casa en la que viven. Hasta la metodología 2010, cuando un hogar alquila la vivienda se imputa el valor del alquiler cosa que es igual en esta metodología. Pero cuando un hogar no paga alquiler por la vivienda -ya sea porque es propietaria, ocupa o le prestan- antes se hacía una estimación por parte del hogar del precio que pagaría si tendría que alquilar la casa en la que vive. Ese valor era parte de la canasta para cuantificar la LP y también se imputó en el ingreso para hacer la comparación para saber si es pobre o no. En esta metodología esto se dejó de hacer. Tiene lógica, ¿qué sentido tiene imputar como ingresos de un alquiler ficticio una casa ocupada sin permiso? Lo que se hizo ahora, con el cambio metodológico es diferenciar líneas de pobreza para hogares inquilinos de líneas de pobreza para hogares que no tienen que pagar alquiler. De esta manera, se asume que pagar alquiler implica un gasto crucial y modifica severamente las condiciones económicas de muchos hogares, pero se hace de forma tal de no imputarle ingresos ficticios a los hogares que no son inquilinos.

Ahora que termino de escribir todo esto, me doy cuenta que mi padre no me llamó más y me cuestiono, ¿estará conforme por los datos que arroja la nueva metodología?, conforme en el sentido de que representa mejor la realidad no por los resultados en sí. Pero antes de pasar a los resultados me quiero preparar para la discusión cerrando en: ¿cómo estos cambios alteran los resultados del umbral de la LP y la LI (Línea de Indigencia).

Por el pelo de hoy, ¿cuánto gastas? 


El otro gran cambio que modifican los resultados en la medición de la pobreza no está en lo metodológicos ya reseñados, sino en la medición de la canasta de consumo. Como vimos anteriormente, la ENGIH mide el consumo físico (y en precios) para un determinado momento. Allí se define un estrato de referencia. La actualización de la línea de pobreza e indigencia, implica tomar en cantidades el consumo de ese estrato e ir actualizando los precios de esas cosas que consumía cuando se le hizo la encuesta. Pero claro, la encuesta anterior era de 2005-2006 y ahora se cambió por una realizada en 2016-2017. ¿Qué tan grande puede ser este cambio? Para empezar a conversar sobre este asunto, vale la pena traer a colación otra anécdota. Ya no con nuestros padres, sino con el flamante intendente de Montevideo, Mario Bergara. Para quiénes no recuerden, Bergara fue en el 2014 Ministro de Economía. Eran momentos en que el crecimiento económico pujante de comienzos de la era progresista estaba empezando a menguar y además, la inflación amenazaba superar los dos dígitos (o sea, el 10%). Se habían empezado a ensayar propuestas de desindexación de los salarios y otras medidas regresivas pero una nos resultó muy llamativa: para combatir la inflación, desde el Ministerio de Economía propusieron bajar la tarifa de la telefonía fija que cobra ANTEL.

¿Qué raro, no? En pleno 2014 nadie usaba teléfono fijo prácticamente, salvo alguna abuelita (que en paz descanse) y la propia ANTEL, cuando te llamaba para ofrecerte un servicio. Usar teléfono fijo era como “pedir el pase” a la ONAJPU (Organizacion Nacional Jubilados y Pensionistas del Uruguay), básicamente. ¿Por qué el ministerio propuso la reducción del precio de ese servicio? La respuesta es tan sencilla como dolorosa. En 2005-2006, el celular era todavía un bien de uso escaso y la telefonía fija era bastante preponderante. Por lo tanto, la canasta con la que se mide la inflación releva el consumo de telefonía fija. Al bajarle el precio, la canasta bajaba en ese rubro. El IPC, que mide la inflación, bajaba en ese rubro. Pero la inflación verdadera, de la gente que ya para ese entonces utilizaba teléfonos celulares, no necesariamente bajó.

Este ejemplo, es útil para entender que a veces las pautas de consumo pueden cambiar de forma vertiginosa. Y más, si se pasa de un momento en el que se está saliendo de una crisis (como en 2005-2006) a un momento en el que se llevan varios años de crecimiento económico sostenido, aumento de salarios y algunas mejoras distributivas (como en 2016-2017). Si bien la canasta del IPC no es la misma que la canasta de la línea de pobreza, se basan en la misma encuesta. Por lo tanto, el paso del tiempo genera efectos similares en cuánto a los cambios en la pauta de consumo. Los celulares, las computadoras, laptops, tablets, entre otras, pasaron a ser una nueva realidad entre una encuesta y la otra.

Veamos más en detalle qué pasó con el consumo de los hogares pobres en concreto. Sin entrar en detalles microscópicos, se pueden decir algunas cosas. El consumo no alimentario en la nueva canasta creció de forma generalizada en los distintos rubros. Destacan el alquiler, el transporte, las comunicaciones, la vestimenta y el rubro recreación y cultura. Pero la diferencia es que en Montevideo el aumento del consumo no alimentario fue de 6.2% mientras que en el Interior fue de 40%. Buena parte del aumento de la pobreza con la nueva medición, se debe a la actualización de las canastas, sobre todo en el interior del país que tiene cambios sustantivos asemejando ambos universos tan distantes en encuestas anteriores. Esos cambios de las pautas de consumo el INE las cataloga como algo virtuoso, ¡que lo es!. En relación a sí mismo, las personas del interior mejoraron sustantivamente su canasta de consumo en estos 10 años. Pero en términos relativos a la sociedad actual no parece una buena noticia, hay más personas -el doble que antes!- que no tiene ingresos suficientes para adquirir una canasta suficiente, para no ser pobres y lo mismo para la indigencia.

Asimismo, los cambios en los patrones de consumo alimentario arrojan resultados alarmantes. Como comentamos anteriormente, el estrato de referencia se construye identificando un grupo significativo de hogares de menores ingresos que cubre unos mínimos calóricos con su alimentación. Sin embargo, el mínimo calórico puede obtenerse con distintas dietas y no todas las dietas tienen el mismo valor nutricional. La canasta de alimentos del estrato de referencia evidencia problemas tales como: elevada cantidad de grasas saturadas, ácidos grasos saturados por encima de las metas nacionales, una disminución significativa en el consumo de frutas y verduras, niveles altos de consumo de azúcares, entre otros problemas relevantes. De incorporarse exigencias nutricionales mayores, el problema de la pobreza también podría ser mayor aún del presentado.  

¿Someterlo todo al sistema métrico?

Como vimos, las definiciones conceptuales y las operaciones metodológicas que se realizan para aproximarse, pueden incidir mucho en los resultados. Para el caso uruguayo, los ajustes metodológicos reseñados y las mediciones de la ENGIH 2016-2017 implica que las personas en situación de pobreza pasaron de un poco menos de 297 mil a unas 617 mil personas aproximadamente. O sea, “descubrimos” unas 320 mil personas que son pobres, según esta definición, pero no estaban contempladas en la medición: por cambios en cómo medimos y por cambios en lo qué medimos. ¿Y qué pasa si a la definición de pobreza le agregamos nuevas exigencias? Supongamos que ahora decimos que todas las personas deben acceder a la electricidad en forma segura y de forma tal que no les cueste más del 10% de sus ingresos; qué exigimos que puedan acondicionar térmicamente sus viviendas (calefaccionar y refrigerar), entre otros. Las estimaciones de pobreza serían aún más altas.

Por último, esta nueva metodología hace ajustes que mejoran lo que se quiere medir, esta hace aumentar la cantidad de personas bajo la línea de pobreza e indigencia. Esto muestra que esas personas ya eran pobres bajo la definición de adoptada, solo que antes no lo veíamos porque no se medían correctamente. Pero además, ahora hay más personas pobres porque aumentaron las expectativas de consumo para cubrir sus necesidades, sobre todo en el interior del país. Desde el INE, se valora esto como algo bueno, dado que es una población que puede acceder a mayores bienes y servicios. Sin embargo, esto trae aparejado un dilema: esas mejoras en las expectativas de consumo no fueron acompañadas por el aumento de ingresos para mucha gente.

Desde el punto de vista político, esto debería generar algunos aprendizajes. En primer lugar, la necesidad de ser cautos con los diseños tecnocráticos de política, que se sustentan en indicadores, algoritmos y mediciones que pueden ser muy falibles o discutibles. El conocimiento del territorio muchas veces es tan o más importante. Por eso, como decía un profesor de facultad “no hay evidencia de que las políticas basadas en evidencias sean mejores”. En segundo lugar, existe un viejo debate que en Uruguay se saldó sin haberlo dado en serio: la idea de que para combatir la pobreza hay que focalizar. La idea de fondo es que los recursos públicos son siempre escasos y mejor orientarlos a los más pobres. Pero esto es muy problemático por muchas razones: al abarcar menos gente son más fáciles de sacar y focalizar siempre tiene errores, por lo que en nombre de llegar solo a los pobres, se asume dejar algunos fuera. Por eso, se suele complementar con otras medidas más “multidimensionales” que comprenden otras cosas como educación, vivienda, entre otros. Pero lo cierto es que, así y todo, los nuevos datos de pobreza nos muestran que nuestras mediciones no son infalibles. Confiar en ellas para focalizar las políticas, tiene riesgos para nada despreciables.

‍Nota

_{1. Estas estadísticas las lleva el MIDES y pueden verse los últimos datos aquí: https://www.gub.uy/ministerio-desarrollo-social/indicador/cantidad-personas-situacion-calle-segun-departamento-tipo-situacion-total-pais}

Publicada originalmente en cooperativacomuna.uy