Introducción

No hay retorno. La derechización del discurso dominante sobre la seguridad interna se consolida año tras año. Los reclamos punitivos y de soluciones “de mano dura” permean todo el entramado social y político. El año 2019 se presentaba como de particular importancia en la construcción de relatos alternativos o consolidación de los ya discursos hegemónicos, dado el transcurso de una campaña electoral donde no sólo el tema de la seguridad surgía como el reclamo central de la oposición y opinión pública, sino además de la presentación de una propuesta de reforma constitucional de corte fuertemente represivo. Los discursos y resultados obtenidos en relación al tema merecen un profundo análisis sobre quiénes son y qué argumentan aquellos que proponen y fomentan respuestas que consolidan modelos punitivos y autoritarios. Sobre todo, para comprender cómo un fenómeno tan complejo, de causas y aspectos multidimensionales, se transformó en una problemática cuya solución parece ser unidireccional: estigmatizar, reprimir y castigar.

Las siguientes secciones intentarán dar cuenta del proceso de derechización del discurso de la seguridad interna a partir de debates instalados en los últimos años, la descripción de las políticas desplegadas por el gobierno, las consecuencias de dichas acciones en el territorio y los resultados obtenidos en las elecciones de octubre, que consolidan la presencia de un parlamento conservador, con propuestas y acuerdos que profundizan la perspectiva punitiva.

Derechización del discurso sobre la seguridad interna

Hace ya varios años que la seguridad se sitúa como el principal problema para los uruguayos/as, según indican las encuestas de opinión pública. El aumento de los delitos contra la propiedad —hurtos y rapiñas—, de los delitos contra las personas —lesiones y homicidios— y de los delitos de drogas, acompañado de la mediatización y espectacularización del debate por parte de los medios masivos de comunicación, resultan un escenario propicio para la elaboración de medidas simplistas. Reduciendo así la complejidad del problema, en pos de que el elenco político pueda brindar respuestas inmediatas ante la creciente demanda pública.

El “populismo punitivo” como respuesta al tema de la seguridad, busca legislar desde un caso concreto —que ha sido foco de mediatización y espectacularización por parte de los medios masivos de comunicación— y volverlo regla general. Esta forma de gobernar el tema de la seguridad se reproduce “de abajo a arriba” instalándose como una demanda de la opinión pública y también se produce “de arriba hacia abajo” mediante la aprobación sistemática de nuevas leyes penales .

En cuanto a las mediciones de las encuestas de opinión pública, es un hecho relativamente reciente que la seguridad se presente como el principal problema. Si se observa la evolución de los posicionamientos en los diferentes temas durante las últimas décadas: entre 1997-2007 el principal problema para la población uruguaya no era la seguridad, sino la desocupación. En 1997 el 54% de la población declaraba como mayor problema al desempleo, mientras que  la seguridad ocupaba el quinto lugar con un 5%. En 2002 los posicionamientos sobre la desocupación se acentúan y alcanzan el 69% de las mediciones. Es en 2007 que por primera vez la seguridad trepa, hasta ocupar el segundo lugar. A partir de 2012 se convierte en el primer problema registrado en las encuestas, con el 42% del apoyo, mientras que sólo un 3% sostiene a la desocupación como principal problema .

En el plano legislativo, es a partir de 1995 —con la aprobación de la  ley N.º 16707 de Seguridad Ciudadana— que se inicia un camino ascendente de “populismo punitivo”: aprobando año tras año, la creación de nuevos delitos y el aumento de penas a conductas ya tipificadas. Los motivos explicativos y analíticos del fenómeno reflejan dicha consolidación conservadora. Mientras diez años atrás los y las uruguayas encontraban en razones sociales y económicas las explicaciones al delito y su tendencia creciente, en la actualidad toman fuerza los motivos “en torno al discurso de la degradación ‘moral’: crisis de valores, ausencia de límites, falta de respeto, debilidad consumista, rechazo del principio de autoridad, etc.”  .

El populismo punitivo como respuesta al tema de la seguridad ha dado como resultado un crecimiento sostenido de la población carcelaria. Mientras que en 1997 la cantidad de personas privadas de libertad en Uruguay era de 3.636, esta cifra ha ido evolucionando hasta alcanzar en abril de 2017 un récord histórico, con un total de 11.253 personas privadas de la libertad . Según los datos del Comisionado Parlamentario, a setiembre de 2019 el total de personas encarceladas era de 11.193 .Uruguay es el tercer país con la tasa más alta de prisionización en América Latina, apenas por debajo de la tasa de Brasil y con mayor cantidad de presos por habitante que Colombia, Chile o Argentina .

La selectividad del punitivismo, en cuanto a la aplicación del castigo por parte del poder judicial y la acción policial, pone en evidencia un claro relato de estigmatización y criminalización de la pobreza. La mayoría de las personas presas son varones, jóvenes y que se encuentran en situación de pobreza. De esta forma la selectividad se expresa a través de ciertos mecanismos que se ejercen para captar a determinadas personas y conductas.

El consenso punitivo como respuesta a los problemas de seguridad, iniciado en la década de los 90, fue continuado por los gobiernos frenteamplistas —en particular durante el segundo y tercer gobierno.
La seguridad ingresó en la campaña electoral de la mano de la agenda de derecha. Ya en la campaña de 2009 el precandidato del Partido Nacional, Jorge Larrañaga, prometía que, de llegar al gobierno, crearía una guardia nacional militar. El Frente Amplio, por su parte, incorporó como uno de sus ejes para esa campaña el de “más seguridad”. Desde 2010, iniciada la cartera de Bonomi al frente del Ministerio del Interior, el presupuesto nacional dedicado a la seguridad interna no ha dejado de crecer . Ya en 2011 queda delimitado el viraje punitivo de las políticas de seguridad del Frente Amplio, clarificadas en declaraciones del ministro Bonomi: “Acá hubo un primer paradigma, el de la represión, y fracasó. Luego se pasó al paradigma de lo social, en el que se afirmaba que con políticas sociales se lograba reducir el delito. También fracasó. Hoy nosotros vamos a una síntesis de ambas políticas. Cumplimos con nuestra tarea de prevención, represión y castigo del delito, y al mismo tiempo colaboramos con los ministerios que impulsan las políticas sociales. Ese es el nuevo paradigma que estamos llevando adelante” .
En 2012 tuvo lugar el “crimen de La Pasiva”, las imágenes del asesinato de un trabajador generaron conmoción nacional y el entonces presidente José Mujica llamó a la ciudadanía a un tiempo de reflexión para generar propuestas en materia de seguridad. A las semanas se hicieron públicas las 15 medidas de la “Estrategia por la vida y la convivencia” presentadas por el Gabinete de Seguridad. Esta estrategia contenía propuestas que apuntaban a mejorar la integración social (mejoramiento de espacios públicos, reparación a las víctimas, regulación del mercado de cannabis), pero también incorporó medidas centradas en mejorar la represión y el castigo (aumento de penas para los delitos relacionados con pasta base, reinstalación de la Ley de Faltas, mejora de la eficiencia policial). Se reforzó así el “nuevo paradigma”, mediante el viraje punitivo de la política de seguridad del Frente Amplio.

La sensación de inseguridad y la demanda de mano dura, conformadas bajo el relato de estigmatización de la pobreza, colocó en primer lugar a los jóvenes como entelequia peligrosa, vinculados a las drogas y al delito. Con los comicios electorales de 2014 tuvo lugar el plebiscito para bajar la edad de imputabilidad, impulsado en aquel entonces por el candidato colorado Pedro Bordaberry. Esta reforma finalmente no fue aprobada, pero alcanzó un 46% del apoyo electoral. La existencia de una fuerte campaña en contra al plebiscito, liderada por la comisión No a la Baja, logró acumular las fuerzas del progresismo partidario y social, con una fuerte impronta en la juventud.
Los “menores infractores” salieron del foco del debate mediático asociado al delito, dando lugar a nuevas reformulaciones acerca de los problemas de inseguridad. Los delitos violentos —en particular los homicidios—, el crimen organizado y el narcotráfico pasaron a ocupar el foco como agente peligroso que desestabiliza la autoridad del Estado. Uruguay uno de los países más seguros de América Latina, pero las propias autoridades nacionales declararon que en en este país estaban ocurriendo procesos similares a los sucedidos en Brasil durante las conformaciones de las favelas .

El “nuevo paradigma” de la política oficial, que asume al punitivismo y la represión como la herramienta para gobernar en materia de seguridad, ha sido acompañado por un creciente apoyo a la institución policial y militar según los sondeos de confianza en las instituciones del Latinobarómetro .

La necesidad instalada del “restablecimiento del orden” y de “escuchar al pueblo” se consolidaron en la figura del senador Jorge Larrañaga, quien, con ánimos de recuperar la centralidad en el sistema político uruguayo, presentó la propuesta de reforma constitucional “Vivir sin Miedo”. En el lanzamiento de la campaña, Larrañaga argumentó que el tema de la inseguridad trasciende a las ideologías y a los partidos: “El miedo no tiene ideología, la inseguridad no se viste de frenteamplista, de colorado, de blanco, de independiente o del partido de la gente, nos pega a todos los uruguayos de igual forma y es necesario decir basta. Hay que pasar de las palabras a los hechos” .

Hechos no palabras: el punitivismo como respuesta

Bajo estos discursos y representaciones acerca de los delitos en nuestro país es que se consolidan las propuestas, medidas y acciones de corte represivo y punitivo en torno a la seguridad. Paternain  caracteriza a este período por la consolidación de una hegemonía conservadora en lo que tiene que ver con la seguridad, violencia y delito. La noción de seguridad se instala como una fuerza socio-política, que construye discursos y sentidos, a partir de los cuales observa y plantea el problema. Se instala la idea de que la inseguridad tiene que ver con una serie de delitos específicos (delitos hacía la propiedad), cometidos por determinados tipos de personas (pobres, jóvenes), y que la solución para ello implica reforzar a las fuerzas de seguridad y el incremento de castigos. Esto trae como resultado un aparente consenso punitivo entre sistema político, los medios masivos de comunicación y la opinión pública.

Acompañado al clima social se introducen una serie de políticas focalizadas mediante la creación de dispositivos policiales y leyes para intervenir sobre y en el delito. En 2011 se crea la Guardia Republicana que se suma como nueva fuerza de choque a las ya existentes Guardia Metropolitana, Guardia de Coraceros y los Grupos Especiales (GEO, Grupo Especial de Operaciones) que se distribuyen en las distintas jefaturas. Este mismo año se ponen en funcionamiento los megaoperativos de saturación, que consisten en un despliegue de móviles policiales y de patrullaje, con la colaboración de la fuerza aérea para la realización de varios allanamientos. En el año 2013,en materia legislativa se sanciona la Ley Nº 19.120: Faltas y Conservación y Cuidado de los Espacios Públicos.

Tal como se mencionó en el apartado anterior, durante el plebiscito del año 2014 se instaló como protagonistas de la inseguridad a los adolescentes en conflicto con la ley penal. El plebiscito fracasó pero el sistema político —durante los años 2011 y 2013— votó tres reformas normativas al Código de la Niñez y Adolescencia (CNA): la Ley Nº 18.777 Penalización de la Tentativa en el Delito de Hurto, la Ley Nº 18.778 Mantenimiento de los Antecedentes Judiciales y la Ley Nº 19.055 que establece un régimen especial para mayores de 15 y menores de 18 años.

Por otra parte, el año 2015 marca el inicio del Programa de Alta Dedicación Operativa (PADO), un sistema de patrullaje focalizado en zonas delimitadas por la concentración de denuncias de delitos vinculados a la propiedad —rapiñas, hurto, copamientos. Para su implementación, se formaliza en el trabajo territorial a la Guardia Republicana .

Asimismo, se coloca a la seguridad en otras esferas como la tecnologización del control mediante la videovigilancia, a nivel territorial se destaca la conformación de grupos de “Vecinos en Alerta”, la elección de vivir en barrios privados, la contratación de  sistemas de seguridad privada, la instrucción en autodefensa. De esta forma, se alimenta la cultura del miedo.

En una realidad vigente hace décadas —de aumento sostenido de las denuncias a determinados tipo de delitos— el discurso punitivo fue fácilmente asimilable para una derecha deseosa de golpear al gobierno; pero también de difundir un discurso de profundización de la lógica del pensamiento conservador, de exclusión, selectivo y represivo, enfocándose en la seguridad ciudadana.

Efectos en el territorio: violencia policial y gatillo fácil

Los programas de acción policial desarrollados en los últimos años vinculan fuertemente el delito con el lugar del hecho, “lo que significa plantear la hipótesis de que los microterritorios tienen características físicas y sociales que incrementan las oportunidades para cometer delitos”. El formato y dispositivos de despliegue de las fuerzas policiales en el territorio genera efectos estructurantes en la vinculación y apropiación del espacio público por parte de quienes la habitan. En este marco es que tiene lugar la violencia policial. 

Violencia policial y estigmatización territorial son procesos que se retroalimentan. La estigmatización en determinados barrios y etiquetamientos a determinada población permite la “habilitación” y “legitimación” de prácticas policiales que generan mayor violencia y choque. En este sentido, el estudio realizado en 2014 y 2015 por Serpaj, Facultad de Ciencias Sociales, Ielsur e Iesta, advierte el policiamiento focalizado y la estigmatización de jóvenes de entre 13 y 29 años de edad, a través del relevamiento y análisis de las intervenciones policiales en Montevideo. Se recoge que, del alto volumen de intervenciones en la vía pública (16,4% de los adolescentes y jóvenes), la amplia mayoría se desarrolla en las zonas noreste y noroeste de la ciudad (82 de 100 de ellas). Además, la mayoría de quienes fueron parados son jóvenes varones (28,9%), que fueron parados por la policía de forma reiterada (65% de ellos más de una vez) y la mayoría de ellos habitan las zonas más vulneradas y de menor recursos socioeconómicos. En relación al trato recibido en las intervenciones, “la violencia y el trato inapropiado también se intensifican a medida que empeoran los indicadores socioeconómicos de las zonas de las intervenciones. Hay más violencia hacia los adolescentes y jóvenes que residen en los barrios más vulnerables, y hay más violencia hacia los que circulan por lugares diferentes a los que residen”  .

El despliegue territorial de fuerzas de choque y el desarrollo de prácticas de policiamiento focalizado presentan datos comparados escalofriantes. La investigación periodística realizada por Brecha en julio de 2019 muestra un crecimiento sostenido de muertes en manos de la policía desde 2016: de 7 casos en 2017 a 17 en 2018 y a mediados de 2019 la cifra alcanzaba a 22 muertes. Sobre quiénes y dónde ocurren estos asesinatos, la respuesta no sorprenderá: varones, mayoritariamente entre 15 y 24 años de edad, concentrados territorialmente en la periferia de Montevideo. Además, muchos asesinatos son invisibilizados, ya que no se cuentan en las estadísticas de homicidios del Ministerio del Interior por considerarse muertes por “legítima defensa” . Por su parte, El País publicaba a octubre de 2019 que la cifra de muertos por “legítima defensa” ascendían a 31 personas

Los espacios de institucionalidad total como las comisarías o cárceles revisten particular atención, ya que la discrecionalidad en el actuar policial y la administración de la justicia penal es mayor. En el 2018 se registraron 37 muertes en los centros penitenciarios, 27 de ellas fueron muertes violentas. Al 30 de setiembre de 2019 se registraron 31 muertes, 20 de ellas se corresponden con violentas . La última cifra disponible, al 25 de octubre de 2019, es de 34 muertes en cárceles en lo que va del año .

La consolidación de la política de control y represión como eje primordial en la acción territorial se extiende y penetra en los relacionamientos interpersonales y en el vínculo del barrio con la policía. A su vez, alimenta el discurso de la existencia de sujetos peligrosos, que atentan contra “el orden” establecido, criminalizando no sólo a personas residentes en barrios o territorios determinados, sino también a la protesta social, la sindicalización, los jóvenes, entre otras y posibles categorizaciones desarrolladas.

El futuro llegó hace rato

Los resultados electorales del pasado octubre consolidan no sólo la ausencia de un relato alternativo para resolver nuestros conflictos sociales, sino que coloca la discusión y definiciones en torno a la gradualidad en la aplicación de políticas punitivas y represivas. La campaña tuvo como uno de los principales temas de debate a la seguridad ciudadana y la falta de “respuestas efectivas” por parte del gobierno. Las soluciones planteadas en los discursos hacían referencia a la necesidad de desplegar más policías en el territorio, darle mayor poder a Guardia Republicana, ampliar el concepto de legítima defensa, combate frontal al narcotráfico, endurecimiento de penas, y respuestas de dicho calibre.

El parlamento encuentra sorpresivamente el ingreso de un nuevo partido militar, de fuerte tinte personalista, que se consolida en torno a la figura del general Guido Manini Ríos. Cabildo Abierto basa su campaña en un discurso y programa ultraconservador y nacionalista, que se presenta como la voz que traslada los problemas de la gente: desempleo, inseguridad, y corrupción . De esta forma, y bajo una magra votación del Frente Amplio y la izquierda, quedan las cámaras de diputados y senadores con mayoría de los partidos de oposición, quienes construyen una unidad basada en el rechazo y objetivo de sacar al gobierno.

Como muestra de ello, la coalición de los partidos de derecha, liderados por el Partido Nacional, firmaron un documento programático de cara al balotaje del 24 de Noviembre. El eje sobre seguridad, titulado “Una policía respetada, una sociedad pacífica” recoge fielmente la hegemonía conservadora instalada, ofreciendo respuestas simplistas y poco garantistas de derechos. Una muestra de ello confieren los acuerdos en torno a: declarar en estado de Emergencia Nacional en materia de seguridad pública, establecer el combate frontal al narcotráfico mediante la focalización de la represión sobre las bocas de venta, introducir la presunción simple de legítima defensa a favor de los funcionarios policiales y militares, la creación de un registro personal de sospechosos, la construcción de cárceles de máxima seguridad, limitar las libertades vigiladas y extender el alcance de la Guardia Republicana.

Observando la distribución de fuerzas al interior de la coalición de derecha, donde como se señaló, el partido militar de ultraderecha Cabildo Abierto logró un peso importante. Y en base a las propuestas programáticas individuales de cada partido de la coalición, parece no haber ninguna discrepancia en torno a qué hay que hacer: respuesta al problema de la seguridad es más control, más castigo, más represión, más policías y más cárceles. Las discrepancias y futuras negociaciones tendrán más que ver con el cómo hacerlo. Ejemplo de ello es la creación de las nuevas cárceles. La disputa está en si ganará el empoderamiento de la institución militar o del mercado, creando cárceles militares como propone Cabildo Abierto o privatizándolas como propone el Partido Nacional.

La apuesta oficialista no se queda atrás en materia de propuestas punitivas, dando un espaldarazo a su propio programa de gobierno -donde se proponen medidas no punitivas como la eliminación de la prisión preventiva para algunos delitos cometidos por menores y avanzar en la implementación de medidas no privativas de la libertad-. El candidato Daniel Martínez elaboró, junto a un comité de expertos, propuestas de campaña en materia de seguridad que refuerzan la calidad represiva de la gestión frenteamplista. Bajo la autocrítica de que lo que se ha hecho no es suficiente, se redobla la apuesta a la represión y a la acción policial.

Un apunte interesante de éste análisis es el que surge de los resultados sobre la reforma Vivir sin miedo. Si bien esta reforma constitucional no alcanzó los votos que precisaba, obtuvo importantes triunfos en 14 departamentos . Sin embargo, muchos de los departamentos donde la intención de voto hacia la reforma fue alta son marcos territoriales cuya realidad en materia de homicidios y rapiñas presentan cifras bajas en comparación con el resto del país. Son los casos de Flores (que no cuenta con homicidios en 2018, y contabiliza la menor cantidad de rapiñas del país ), donde obtiene el 57,3% de apoyo; Artigas (con la menor tasa de homicidios del país a 2018, pero un aumento en 30 casos de rapiña para dicho año), con el 60,9%; Durazno (con una baja tasa de homicidios, y de rapiñas denunciadas), con una aprobación del 57,7%,  o Río Negro (segunda menor tasa de homicidios y un número relativamente bajo de rapiñas), con un apoyo a la aprobación de la reforma de 52%.

Los resultados de la reforma en Montevideo muestran un superior rechazo en los barrios con mayores registros de homicidios o delitos violentos, así como casos de gatillo fácil, con un promedio de entre 25 y 38% de apoyo. En tanto, son tres barrios de la zona sur (Punta carretas, Punta gorda y Carrasco), de alto poder adquisitivo, quienes apoyaron masivamente la reforma (más de 51%) .

Los datos que surgen de las pasadas elecciones de octubre deben ser miradas con mucha frialdad y detenimiento. La coyuntura en materia de debate y opinión pública, y los números globales de apoyo a este tipo de propuestas marcan la pauta de la existencia de un temor real en la gente frente a este fenómeno. Sin embargo, los discursos, argumentos y respuestas,  siguen sin profundizar en las causas: ¿Qué nos lleva a sentir ese miedo?

El miedo paraliza nuestra empatía y la llena de odio. Urge comenzar a construir otros relatos sobre la forma de vincularnos y de cómo gestionamos los conflictos interpersonales. Es necesario elaborar modelos alternativos a los hegemónicos en términos de seguridad que pueda comprender, pero sobre todo, trascender el miedo instalado en nuestra sociedad.