La campaña contra la Ley de Riego y una nueva etapa de la lucha por los bienes comunes. Capítulo del Informe de Derechos Humanos en Uruguay 2018 del Servicio Paz y Justicia (SERPAJ).

El 26 de octubre de 2018 se entregaron ante la Corte Electoral unas 300.000 firmas, recolectadas a lo largo y ancho del país desde fines de diciembre de 2017 con la finalidad de habilitar un referéndum contra la Ley Nº 19.553, que estableció modificaciones a la Ley de Riego del año 1997. Las firmas no fueron suficientes (se necesitaba alcanzar un 25% del padrón electoral) pero la campaña desplegó intensos momentos de militancia que ponen en evidencia el profundo nivel de preocupación que existe en la sociedad uruguaya sobre el manejo de un bien común de vital importancia para la vida -como es el agua- y los nocivos impactos del modelo de desarrollo, conducido por los intereses del agronegocio.

La Comisión Nacional en Defensa del Agua y de la Vida entendió que La Ley de Riego es inconstitucional porque profundiza el estado actual de contaminación que se registra en las cuencas hidrográficas del país y permite la privatización de la gestión del agua. Estos elementos fueron señalados oportunamente por la Institución Nacional de Derechos Humanos (2017) y por el Institutos de la Universidad de la República (como la Sección de Limnología de la Facultad de Ciencias, 2016).

El derecho humano al agua en Uruguay: la Reforma Constitucional de 2004 y la Política Nacional de Aguas de 2009

En Uruguay a partir de 1989 el mecanismo de consulta popular previsto en la Constitución Nacional fue utilizado reiteradamente por las organizaciones sociales con el objetivo de frenar o rechazar decisiones del parlamento o el Poder Ejecutivo. Estas consultas populares que se realizaron luego de la Dictadura tuvieron diferentes resultados pero siempre fueron una reserva de movilización y resistencia de parte de la sociedad uruguaya.  

Con el inicio en el año 2000, de uno de los paradigmáticos gobiernos neoliberales del país, se produce la privatización del servicio de agua y saneamiento en el Departamento de Maldonado, anunciando la voluntad de continuar por este camino en todo el país. Como parte del proceso que se venía gestando -el proceso de privatización del agua potable y del saneamiento en todo el país, hasta entonces monopolio del Estado a través de las Obras Sanitarias del Estado (OSE)- el gobierno firmó en 2002 una Carta Intención con el Fondo Monetario Internacional en la que comprometía la extensión de la privatización al interior del país. Ese fue el principal disparador del proceso organizativo a partir del cual se constituyó la Comisión Nacional en Defensa del Agua y la Vida. El principal objetivo planteado fue realizar una Reforma Constitucional que estableciera el carácter público del agua e impidiera su privatización.

Se desarrolló una campaña de recolección de firmas en todo el país a partir de la movilización de diferentes sectores sociales: sindicatos, organizaciones ambientalistas, organizaciones barriales, sociales y políticas. Se reunieron más de 283.000 firmas apoyando la realización del plebiscito para que la ciudadanía se definiera con respecto a la reforma constitucional. El 31 de octubre, el 64,7% de los votantes se expidieron a favor de la reforma constitucional, por lo cual los uruguayos contamos con un nuevo texto de la Constitución: allí se establece que “el agua es un recurso esencial para la vida, el acceso al agua potable y el acceso al saneamiento, constituyen derechos humanos fundamentales”. Al mismo tiempo, el artículo 47 de la constitución estableció que “la Política Nacional de Aguas y Saneamiento estará basada en: 1) el ordenamiento del territorio, conservación y protección del medio ambiente y la restauración de la naturaleza, 2) La gestión sustentable, solidaria con las generaciones futuras de los recursos hídricos y la preservación del ciclo hidrológico constituyen asuntos de interés general. Los usuarios y la sociedad civil participarán en todas las instancias de planificación, gestión y control de los recursos hídricos, estableciéndose las cuencas hidrográficas como unidades básicas, y 3) el establecimiento de prioridades para el uso del agua por regiones, cuencas o partes de ellas, siendo la primera prioridad el abastecimiento de agua potable a poblaciones” (Constitución de la República, 2004). 

Ley ¿de Riego? ¿O de promoción de la inversión agrícola?

Las modificaciones a la Ley de Riego de 1997 surgen de una consultoría que el Estado uruguayo había encargado al Banco Mundial1. El informe final de consultoría incluye en sus anexos la exposición de motivos de las modificaciones a la ley y un articulado que incluía las principales modificaciones sugeridas a la ley: desarrollar la figura de las Sociedades Agrarias de Riego (SAR), incluyendo dentro de sus objetos no sólo el uso, manejo y aprovechamiento de agua -existentes desde la ley de 1997- sino también el drenaje, crear la figura de los Operadores de Sistema de Riego y establecer el cobro de un precio por el agua (y por los servicios de  explotación, conservación y administración de las infraestructuras de riego). Estas son básicamente las principales modificaciones que propuso el Ministro Tabaré Aguerre en 2016 al parlamento y que fueron aprobadas en 2017. Como agregados a esas recomendaciones del Banco Mundial se incluyó la posibilidad de asociaciones Público-Privadas y la realización integrada de planes de uso y manejo de suelos y aguas (hasta ese entonces sólo existía la figura de los planes de uso y manejo de suelos en el marco de la Ley de Suelos).

La exposición de motivos del proyecto de Ley deja en evidencia cuál es la concepción “productiva” que el progresismo asigna al agua: un recurso hídrico cuyo papel en el proceso de acumulación debe potenciarse. Acumulación de algunos sectores que está asociada directamente a procesos de despojo sobre otros. En varios pasajes de la exposición de motivos en el preámbulo del proyecto de Ley se sostiene que uno de los problemas de Uruguay es que llueve mucho y el agua “se pierde”, se “escurre” y no es aprovechada. Esta visión del ciclo del agua tan poco sistémica es más propia del pensamiento productivista de la primera mitad del siglo XX que del siglo XXI. Es particularmente interesante tomar en cuenta que el firmante de la propuesta es quien ha ejercido la titularidad del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca de Uruguay desde el año 2010 (durante la presidencia de José Mujica). Este ministro además es uno de los principales productores del agronegocio arrocero en el país, por cierto uno de los rubros agrícolas más demandantes de recursos hídricos.

En sus primeras manifestaciones públicas luego de la aprobación del proyecto en el senado, el ministro Aguerre sostuvo que la «ley sobre riego será lo que fue la ley forestal para Uruguay en la década de los 1990. Es una posibilidad de aumentar y de diversificar la producción, aumentar la productividad, capturar más valor y recibir inversiones nacionales y extranjeras». El paralelismo es sumamente válido. La Ley Forestal (Nº 15.939) fue aprobada en 1987 por todos los partidos políticos y estableció subsidios y exoneraciones tributarias a las plantaciones forestales que en ese momento eran insignificantes en la producción nacional. La legislación surgió como resultado de la recomendación de una consultoría realizada por la cooperación japonesa.

Es claro que estas modificaciones a la Ley de Riego plantean una visión del agua en las antípodas de la planteada en la reforma constitucional de 2004. Mientras que la reforma constitucional consagró el acceso al agua potable y al saneamiento como un derecho humano, la propuesta de modificación de la Ley de Riego apunta a generar un mercado de aguas a partir de la gestión privada de su represamiento. Puede decirse que el punto de partida conceptual de la legislación derivada de la enmienda de 2004 es el de considerar al agua como un bien de uso común, propiedad pública y gestión estatal con participación social (Constitución de la República, 2005). Esta nueva Ley de Riego, en cambio, no sólo considera al agua un recurso que debe aprovecharse en términos de mercancía, sino que establece mecanismos para que haya actores privados (inversores) que se involucren en el negocio de la construcción de infraestructura de riego mediante asociaciones público-privadas con el Estado, a la vez que se encargan de la gestión del recurso hídrico,  de las infraestructuras y de la comercialización del riego en sí mismo.

Las modificaciones a la Ley de Riego permiten identificar algunas continuidades entre la normativa producida durante los gobiernos neoliberales y las que surgen durante los gobiernos progresistas. En este caso, la Ley original que se pretende modificar es del año 1997, momento en el que se pretendía abrir todos los sectores de actividad a la participación de la inversión privada. Lejos de transformar ese marco jurídico heredado, el progresismo uruguayo lo profundiza, habilitando la derivación de fondos de inversión (capital financiero) hacia las actividades agropecuarias en una nueva fase (sumado a la presencia de fondos de inversión en la dinámica del agronegocio y a la compra de tierras).

Parodiar la participación, violar la ley y la constitución

En el mes de junio de 2018, el Poder Ejecutivo convocó a un “Proceso de Participación Pública” para la reglamentación de la Ley de Riego Nº 19.553. Desde la CNDAV entendimos que se trató de una parodia de consulta pública. ¿Por qué una parodia? Durante el proceso de presentación de la Ley de Riego ante el Parlamento nunca hubo intención de considerar los alertas planteados desde las organizaciones sociales y la academia. El proceso abierto en junio implicó que -luego de una presentación realizada a media mañana en una sala de teatro de Montevideo- se recogieron sugerencias y comentarios a través de los sitios web de los Ministerios de Ganadería y de Medio Ambiente. El proceso no ha culminado y no se conoce cuál es la orientación que se tomará en la reglamentación definitiva de la norma.  

De acuerdo al Artículo 47 de la Constitución de la República y a la Ley Nacional de Aguas 18.610 se prevén instancias de participación ciudadana real y efectiva, tanto en la planificación, como en la gestión y el control de los recursos hídricos. Ninguna de estas instancias se garantizó durante el período de presentación y promulgación de la ley. Tampoco fueron considerados los aportes de académicos, organizaciones sociales e instituciones que en diferentes oportunidades expresaron sus advertencias públicas sobre los efectos nocivos de esta Ley sobre el agua y el ambiente.

La Ley de Aguas Nº 18.610 en su artículo 18 define la participación como “el proceso democrático mediante el cual los usuarios y la sociedad civil devienen en actores fundamentales en cuanto a la planificación, gestión y control de los recursos hídricos, ambiente y territorio”. Lo que se puso en marcha en relación a la Ley de Riego fue una instancia de consulta de carácter no vinculante. Dicho proceso tampoco puede considerarse público pues no se convocó a las organizaciones implicadas ni se difundió públicamente el sentido de la iniciativa. Las instancias previstas por Ley para la participación pública sobre la política de aguas no fueron convocadas para discutir la reglamentación de la Ley de Riego.

La Ley de Aguas Nº 18.610 en su artículo 19 define establece que “los usuarios y la sociedad civil tienen derecho a participar de manera efectiva y real en la formulación, implementación y evaluación de los planes y de las políticas que se establezcan”. A estos efectos, en los artículos 23 y 24 se crearon un Consejo Nacional de Agua, Ambiente y Territorio y los Consejos Regionales de Recursos Hídricos con la finalidad de “planificar y deliberar sobre todos los temas relativos al agua en la región, en particular lo atinente a la formulación de planes regionales de recursos hídricos”. Ninguno de estos ámbitos ha sido convocado para expedirse en relación a la Ley de Riego ni su propuesta de reglamentación.

¿Por qué -además- entendemos que el agua que se contamina se privatiza? Evidentemente es uno de los puntos de mayor discusión de la campaña contra la Ley de Riego. Desde que se inició la recolección de firmas, quienes defienden la Ley sostuvieron que no hay riesgo de privatización porque la empresa pública de agua seguirá estando en manos estatales. Esa es una manera muy restringida de entender la privatización de un bien común. A lo largo de nuestro periplo de luchas por el agua en Uruguay en estrecho vínculo con organizaciones hermanas de América Latina y también de Europa, África y Asia hemos entendido que la contaminación, el desvío de cursos de agua, el embotellamiento y el represamiento del agua configuran diferentes formas de privatización. Privan a amplios sectores de la sociedad del acceso a un bien y establecen mecanismos de exclusión del acceso al agua, lo que configura a nuestro entender una privatización. Esto es lo que ocurrirá si se pone en marcha la Ley de Riego: inversiones o especuladores financieros destinarán recursos para la construcción de represas que serán operadas por gestores privados siguiendo una lógica de lucro. Quienes quieran acceder al agua deberán pagar por ella. Quienes se comprometan a pagar por el agua y no puedan hacerlo deberán entregar sus tierras. Lo que hemos conocido como acaparamiento de tierras con la consolidación del modelo del agronegocio tendrá también una faceta hídrica: el acaparamiento de aguas.

Desafíos

Los desafíos que presenta la lucha social en defensa del Agua y la Vida comparten los esfuerzos de los movimientos sociales que en Uruguay disputan políticas así cómo concepciones de país y de vida con los gobiernos progresistas. La mayor parte de las veces las críticas al modelo y sus efectos no son ni siquiera escuchados. Se ignoran las alertas sociales que desde diferentes puntos del país -y desde gran parte de la academia- advierten acerca del deterioro ambiental y territorial de las cuencas que produce el agronegocio y en particular el deterioro que genera sobre la calidad de  las aguas para toda la población.

Un dato sintomático -que muestra la perversidad de la lógica dominante- es la decisión que en 2017 adoptó el Poder Ejecutivo de cobrar una Tasa Ambiental a través de la tarifa de OSE para poder sostener los crecientes costos de potabilización del agua. El daño que hacen unos pocos empresarios del agronegocio para enriquecerse es subsidiado por toda la sociedad uruguaya. 

La discusión sobre la Ley de Riego permitió poner en debate en amplios sectores de la sociedad uruguaya las consecuencias del modelo del agronegocio sobre los territorios y el estado del ambiente y -sobre todo- acerca de la lógica socieconómica que lo sostiene. El país ha sufrido en los últimos años un proceso de concentración y extranjerización de la tierra como nunca antes en su historia. Los monocultivos de plantaciones transgénicas y la llegada al país de las grandes plantas de celulosa -que se han convertido en los mayores latifundistas- ha expulsado a miles de productores pequeños y medianos del campo. Más de 1.300.000 hectáreas de monocultivo sojero y más de 1.000.000 de hectáreas de plantaciones de eucaliptos han contaminado nuestra agua, enfermando y empobreciendo a nuestra gente, desplazando a nuestros trabajadores y asalariados rurales, han destruido nuestros ecosistemas y a la biodiversidad que en ellos habitan, y han hipotecado el futuro de las generaciones venideras. 

La lucha por el agua como un bien común  no se termina con la entrega de las firmas por el referéndum. No queda embalsada allí. El torrente de firmas que en las últimas semanas desbordó la capacidad organizativa y las expectativas de quienes impulsábamos la campaña continuará su curso. Ahora es tiempo de llevar adelante la denuncia del carácter inconstitucional de la Ley ante los organismos nacionales y o internacionales que corresponda. Mientras tanto es necesario promover la organización social en torno a cada arroyo, cada río, cada laguna para velar por el cumplimiento de la Constitución de la República de acuerdo a lo que entre todos y todas allí inscribimos el 31 de octubre de 2004: el agua es un derecho humano esencial para la vida y su gestión, planificación y control debe permanecer en manos públicas y con participación social. 

_{Referencias
– Institución Nacional de Derechos Humanos (2017) Informe de la Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo sobre la Ley de Riego con Destino Agrario, N.º  19.553
– Sección Limnología, Facultad de Ciencias (2016) Sobre el Proyecto de Modificaciones a la Ley de Riego. Facultad de Ciencias. UdelaR. Montevideo.}