Neptuno y la trampa de la seguridad jurídica
El nuevo gobierno de Uruguay y el dilema de respetar contratos o atender a los principios de la Constitución de la República y los acuerdos internacionales de Derechos Humanos. Una cuestión de transiciones, contratos y derechos que tiene antecedentes en la historia reciente del país.
De manera casi inesperada, la transición entre el gobierno conservador de Lacalle Pou y el progresista de Yamandú Orsi en Uruguay se ha centrado en torno a la discusión del contrato firmado por el Estado con un consorcio privado para la construcción de una planta potabilizadora de agua del Río de la Plata. No es la primera vez que una transición de este tipo queda marcada por debates en torno a los beneficios de los privados.
Entre el gobierno neoliberal de Jorge Batlle y el primero del ciclo progresista de Tabaré Vázquez (2005) sucedió algo similar. En febrero de aquel año, poco menos de un mes antes de entregar el mando presidencial, el Poder Ejecutivo concedió la habilitación ambiental para la construcción de una fábrica de pasta de celulosa en la ciudad de Fray Bentos. La fábrica, propiedad de la empresa finlandesa Botnia (hoy UPM) comenzaría su producción en 2007, luego de finalizada la obra.
El gobierno progresista respetó esa autorización priorizando la seguridad jurídica pese a algunas críticas que surgían de la propia fuerza política. Algunas expresadas en el parlamento meses antes, cuando se discutió el Tratado Bilateral de Protección de Inversiones entre Uruguay y Finlandia, el cual fue rechazado por el Frente Amplio por la afectación a la soberanía nacional que suponían algunas de sus clausulas.
La historia posterior es conocida: los sucesivos gobiernos del Frente Amplio impulsaron la producción de celulosa en el país, consolidada con la instalación de una fábrica del consorcio Montes del Plata (de la chilena Arauco y la sueco-filnandesa Stora Enso) durante el gobierno de José Mujica en el departamento de Colonia y otra en el departamento de Durazno, la segunda de UPM durante la más reciente administración progresista de Tabaré Vázquez. En estos dos casos las articulaciones con las corporaciones privadas quedaron respaldadas por sendos acuerdos inversor-Estado, que se manejaron por la modalidad de reserva empresarial durante largo tiempo.
La fábrica de celulosa de Botnia fue considerada como parte de la herencia neoliberal, se argumentó en su momento que en un contexto de emergencia social y económica como la que atravesaba el país y ante las incertidumbres que generaba en el sector privado y financiero la primera experiencia de un gobierno de izquierda en el país no se podía dar señales inequívocas: el Estado iba a honrar todos los acuerdos realizados con privados.
Agua potable y privados
La transición de 2005 también estuvo marcada por otro gran debate jurídico ambiental: el 31 de octubre de 2004 junto con la elección gubernamental que ganó el Frente Amplio con Tabaré Vázquez como presidente (reuniendo un apoyo de 51,7% de los votos) también se aprobó un Plebiscito Constitucional, conocido como la Reforma del Agua (que obtuvo un 64,5% de los votos).
Esa reforma, que implicó la modificación del artículo 47 de la Constitución, proclamó el acceso al agua y al saneamiento como derechos humanos y estableció que la gestión de estos servicios debía realizarse exclusiva y directamente por parte del estado, con criterios de sustentabilidad, participación y control social, anteponiendo los fines sociales a los económicos.
La aprobación de la reforma (impulsada por la Comisión Nacional en Defensa del Agua y de la Vida, un colectivo de organizaciones sociales y políticas dentro de la que estaba el propio Frente Amplio) implicaba entre otras cosas la caída privatización del servicio de agua potable del departamento de Maldonado, que estaba en mano de diferentes empresas desde la década del noventa. El gobierno de Tabaré Vázquez desplegó una estrategia jurídica que implicó poner en primer lugar el respeto a los contratos con privados, subordinando el cumplimiento del mandato popular que acompañó el plebiscito.
Fue así que la salida de los privados de la gestión del agua se dio respetando los contratos. En el caso de las empresas transnacionales (Aguas de Bilbao de España y Suez de Francia) el estado uruguayo compró sus acciones en las prestadoras de los servicios de agua potable y saneamiento. Ese fue el origen de la UGD-OSE en Maldonado (Unidad de Gestión Desconcentrada de Maldonado). En el caso de la empresa nacional (Seinco) el estado uruguayo pasó a ocupar el lugar de Suez en la sociedad anónima Aguas de la Costa (prestadora del servicio al este del Arroyo Maldonado) hasta inicios del año 2019, cuando se venció el contrato.
Es decir, que en todo el primer ciclo progresista (2005-2020) el principio de la seguridad jurídica operó como una trampa que implicó la protección de los intereses de los privados en detrimento del cumplimiento de la Constitución de la República.
Neptuno y el deja vu de los contratos en transición
En el medio del proceso de transición entre el gobierno saliente (del presidente Lacalle Pou) y del entrante (Yamandú Orsi) se dio la firma del ampliamente cuestionado proyecto Neptuno. Se trata de una iniciativa privada presentada por un consorcio de empresas privadas para construir una planta de potabilización de agua del Río de la Plata en la zona de Arazatí en el departamento de San José, aproximadamente a unos 80 kilómetros de Montevideo.
Las empresas que integran el consorcio Aguas de Montevideo, son Saccem, Berkes, Ciemsa y Fast. Las tres primeras son empresas constructoras, sin antecedentes en potabilización de agua. Insistentemente se dice que se trata de empresas nacionales, sin embargo Fast es una empresa de origen brasileño que tiene una alianza comercial (joint venture) con una empresa nacional, que no es otra que Seinco, la que fue socia primero de la transnacional francesa Suez y luego del estado uruguayo en Aguas de la Costa, beneficiaria de la privatización de agua en el Departamento de Maldonado, que mantuvo su contrato hasta 2019.
Neptuno ha sido duramente cuestionado por organizaciones sociales desde que se tomó conocimiento público de la iniciativa y a medida que fueron trascendiendo detalles sobre el modelo de negocios y las características técnicas del proyecto se agregaron cuestionamientos económicos, jurídicos y ambientales.
Desde el punto de vista económico el modelo propuesto implica una concesión por 20 años y el pago de un cannon anual de OSE al consorcio privado de aproximadamente mil millones de dólares. De acuerdo a lo que ha trascendido en el proceso de transición gubernamental la empresa de agua potable de Uruguay tiene seriamente comprometida su estructura financiera por lo que es improbable que pueda hacer frente al pago de este contrato (al menos sin recibir algún tipo de apoyo económico central o sin aumentar las tarifas del servicio).
Desde el punto de vista jurídico la iniciativa es cuestionada por su inconstitucionalidad y por afectar los derechos humanos. La inconstitucionalidad se deriva de la violación al precepto incluido en la Reforma del Agua de 2004 que indica que la prestación del servicio de agua potable y sanemiento debe realizarse directa y exclusivamente por el Estado. La violación a los derechos humanos tiene que ver con el efecto de esta obra sobre funcionamiento del sistema de agua potable y saneamiento, ya que un aumento de tarifas puede implicar que una parte importante de la población no pueda hacer frente al costo del servicio. Esto implica colocar el interés privado por encima del interés general, lo que subvierte el precepto constitucional que es explícito en lo que tiene que ver con la gestión del agua. Estos cuestionamientos han dado lugar a dos recursos judiciales. Ambos han sido rechazados por formalidades, a pesar de que uno de ellos, presentado por la Comisión Nacional en Defensa del Agua y la Vida y la Asociación Tucu-Tucu de San José, con el respaldo de la Clínica de Litigio Estratégico de la Facultad de Derecho de Udelar tuvo un fallo favorable en primera instancia. La medida de no innovar que había sido dictada por el juez de primera instancia, que retrasó la firma del contrato durante meses, fue anulada por el Tribunal de Apelaciones, pero la demanda de fondo aún no se ha iniciado por lo que el cuestionamiento de la constitucionalidad de la iniciativa aún se está procesando en el Poder Judicial.
En términos ambientales la iniciativa ha sido cuestionada por la calidad del agua del punto seleccionado para la toma (que presenta altos valores de salinidad en períodos importantes del año y floraciones de cianobacterias en otros) que hacen inviable la potabilización, por el diseño de una reserva de agua dulce sobre la cual no existen antecedentes de manejo en el país y por la posibilidad de que el sitio de disposición final de los residuos de la potabilización generen contaminación local o de las aguas subterráneas.
Las arenas políticas (y las aguas)
En el tramo final de la campaña electoral y lo que va del proceso de transición los principales actores políticos del Frente Amplio han dado mensajes contundentes, pero que encierran contradicciones en sus consecuencias. Tanto el presidente electo Yamandú Orsi, como la vicepresidenta electa Carolina Cosse, como el designado Ministro de Ambiente Edgardo Ortuño han manifestado públicamente su no conformidad con el proyecto Neptuno, indicando que no es la prioridad del futuro gobierno o que deja muchas dudas por las críticas que ha recibido. La Mesa Política del Frente Amplio emitió una declaración días después de la firma del contrato en la que hacía público el rechazo de la fuerza política a este proyecto y solicitaba a quienes estén designados para ocupar responsabilidades en el gobierno a que actúen “con firmeza frente al daño que el contrato genera”.
Al mismo tiempo y en diferentes oportunidades el propio Orsi y también el designado Prosecretario de la Presidencia, Jorge Díaz, han manifestado que se priorizará la seguridad jurídica y se respetarán los contratos firmados. En una entrevista en la radio M24 (1) Díaz fue claro: “la recisión del contrato no está encima de la mesa, no es la opción número uno”.
En todo momento la seguridad jurídica que se reivindica es la que tiene que ver con los beneficios de los privados, algunos de los cuáles han sido contumaces en el lucro a partir de contratos inconstitucionales. La pregunta que debemos hacernos, para salir de esta trampa es ¿que pasa con la seguridad jurídica que emerge del cumplimiento de la Constitución de la República y del respeto a los derechos humanos?
Nota
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